第一，协调党社关系，深化基层自治。作为领导核心力量，中国共产党是基层社会的领导力量。长期以来，承担这种领导作用的党的基层组织，往往作为政府或者党的上级组织的派出组织，凭借从上面而来的政治和行政资源，管理和统合社会。表面上，这些组织对社会起到了领导作用，但实际上扮演了国家管理社会的末梢的角色，由原来的领导力量变成了管理力量。实践证明，这样的角色变化既不利于党的领导，也不利于社会建设。因为，基于这样的角色，政党与社会的关系就很容易走向对峙，形成紧张：出于管理需要，政党限制了基层自治；自治不发育，社会矛盾和问题自然都集中在政党身上。解铃还需系铃人。破除这种紧张关系的关键在政党，而破局的最佳路径就是回到其应有的角色，就是真正成为基层社会的领导核心，与社会走到一起，发挥党在社会中的应有作用。具体做法就是：在推进基层社会自治中，提高党对社会的领导力和影响力，形成党在基层社会活跃和基层自治在社会生活中活跃的双重活跃局面。为此，党的基层组织一方面要加强党的自身整合和建设，通过党员和组织作用的有效发挥，真正成为社会的核心力量；另一方面，要积极推动基层自治，并通过自身的政治影响力参与和主导自治，从而在基层群众自治中获得丰富的民主性和制度性资源。
第二，整合基层民主，规范民主运行。在社区空间中，基层民主呈现出三大民主生活形态并存的局面：一是制度性民主生活，即基于基层自治制度所形成的民主生活，如村民自治、居民自治；二是开发性民主生活，即通过体制、机制创新开发民主所形成的民主生活，如各种政务公开、电子政府以及各种商议机制所形成的民主生活；三是维权性民主生活，即通过各种维权组织和维权行动所形成的民主生活。现在的问题是，由于没有有效的机制和体系对这些民主生活必要的整合，使得三种民主生活不但没有形成合力，有时反而相互牵制，最典型的事例就是居民委员会与各类业主委员会之间的复杂关系所带来的两种形式民主的紧张。在这种相互牵制和紧张中，往往以公共利益为逻辑起点的民主形式如居委会民主，无法有效衔接或吸纳以私人利益为逻辑起点的民主形式如业主委员会。如果基层的各类民主生活不能得到整合，并形成有层次、有秩序、有规范的基层民主生活，那么，民主品质很高的公民协商就难以获得健康发展，即使存在了，也难以发挥应有的功能。整合基层民主的关键在两点：一是使政党真正进入社会，融入社会，成为社会的核心；二是使制度性的基层群众自治真正发挥其应有的作用。为此，要将基层党建、基层自治、基层治理以及基层法治全面统一起来。
第三，建设公议体系，培育公民协商。公民协商的基础在基层自治以及由此形成的公众参与，但其真正的动力则是来自公共事务参与和公益事业决策的有效开放。这两个领域开放了，协商就有需求，于是基层自治的体制及其所拥有的协商机制就能运行，民众就能参与其中。这两个领域的开放，一方面可体现为基层社会自身公共事务议决空间的全面开放，另一方面体现为基层政权将其决策公共事务和公益事业的利益表达和商议空间开放给民众，让他们充分表达意见、愿望和要求，并进行不同民众之间、民众与政府之间的广泛协商。前者的开放，基于自治制度的有效落实和运行；后者的开放，则基于党和政府决策体系的变革以及基层政权对政党、人大和政协资源的合理开发和利用。当然，不是为开放而开放，实际上，目前不少的基层社会已经多多少少开放了这些领域。开放的真正目的就是通过有领导、有规划的开放，形成一个公议体系，从而培育公民协商系统。建立公议体系的关键是：逐渐明确哪些公共事务和公益事业的决策必须通过基层民众的公议协商来进行。一旦明确了这个领域，就能在基层群众自治与基层政权之间建立起公议体系，从而将能够纳入协商的各类公共事务纳入这个体系进行的民主生活。所以，建立了公议体系，公民协商也就有了成长的可能。在这个过程中，政党力量、人大代表和政协委员的资源应该可以充分开发和利用。从理论上说，公民协商的最好空间就在社会，最直接的基础就在基层社区。但是，中国的基层民主不仅包括基层社会，还包括企事业单位内的民主管理。虽然公民协商很难在企业单位中生存，但劳资关系所引发的协商在很大程度上具有公民协商的性质，即劳资双方在国家法律、法令下运用公民权利，从维护各自利益出发所进行的平等协商，而在这种协商之中，企事业单位的职代会或工会代表与工人代表是参与协商的主体力量。从这个角度看，企事业单位的民主管理的发育和健全，对于在全社会形成形式多样的劳资协商有很大的作用；而这种劳资协商自然属于公民协商的范畴，其发展能够直接推动公民协商的建设。
三、公民协商：实践与问题
改革开放以来，中国的基层民主有了相当大的发展，其中一个重要成果就是各种形式的公民协商开始萌芽，并展现出积极的发展态势。尽管目前的这些探索和实践都还不成熟，但其积极的取向还是值得肯定和弘扬的。政治的发展，不外乎两种形式，一种是激进的，一种是渐进的。激进的政治发展追求一步到位，其形式往往是革命性的替代；渐进的政治发展追求逐步到位，其形式是日积月累。基层民主，一方面来自体制释放的空间，另一方面来自社会的成长，不论在什么条件下，它要发展，要走向成熟，只有一条路可走，即日积月累、逐步到位。所以，对于基层民主发展来说，对于任何有意义的探索和实践，都应予以珍惜、爱护，使其能够不断累积，润物细无声般的影响着民主政治建设和发展，断不可因其不成熟或形式化而贸然弃之，不断另起炉灶。不断探索、不断实践和不断积累，应该是公民协商在中国成长的合理路径。到目前为止，公民协商在中国已形成这样一些机制和形式：
第一，决策性公民协商。从基层自治来看，决策性公民协商主要通过有关法律规定的会议制度来实现。如村民会议、村民代表会议、居民会议、居民代表会议以及企事业单位的职工代表大会。由于这些会议都是基层自治中的权力组织，直接负责基层社会或基层单位的具体事务，所以，决策性公民协商有直接民主性质，而且协商所形成的决定往往具有直接的社会效应。根据《城市居民委员会组织法》，“居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议，应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。”与居民会议制度相比，村民会议制度对提交村民会议讨论的事项的规定比较具体，主要有： (1) 乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用； (2) 本村享受误工补贴的人数及补贴标准； (3)从村集体经济所得收益的使用； (4) 村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案； (5) 村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案； (6) 村民的承包经营方案； (7) 宅基地的使用方案； (8) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。另外，根据《中华人民共和国工会法》，企事业单位的职工代表大会，是企事业单位“实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权”。因而，有关职工工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的事项所形成的法律，都会要求企事业单位所作出的具体规定必须在职工代表大会上讨论通过。例如，《 中华人民共和国劳动法》就规定：“企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”由于有法律规定和具体的制度安排，所以，这种决策性公民协商有效运行的关键在两个方面：一是公民的维权意识和参与意识；二是基层政府和各类自治组织的民主观念和法律意识。在实践中，这种制度化的决策性公民协商往往不是制度化地运行，在不同地区、不同单位，运行的情况差别很大。决策性公民协商是基层民主运行的重要机制，所以，公民协商要在基层民主实践中得到充分发展，最首要的就是要把决策性公民协商制度化地运行起来，真正成为决定基层自治事务的核心机制。
第二，听证性公民协商。这种协商就是政府在基层社会举办的各种听证会。听证会必然与决策有关。但是，如果听证会是关于基层自治范围内的事务，这种听证会还是应该属于决策性公民协商。因为，在实行直接民主的基层自治体制下，如果用听证会来稀释公民直接参与的决策性公民协商，那就完全背离了基层民主的原则和精神。所以，有些城市居委会在推进基层自治的名义下实行的所谓听证会制度，从根本上不是促进基层自治，相反是淡化基层自治。但是，对于基层民主发展来说，听证会还是需要的。这种听证会主要围绕着与基层社会生活密切相关的政府公共政策或政府解决各种社会矛盾的管理措施展开的，体现了政务公开、公民参与和多方协商的原则。这种听证会实际上是政党、政府与基层社会公民之间的交流和协商，往往围绕着具体的政策或决定展开。在实践中，这种听证会常常会利用基层自治的会议机制来进行，如浙江温岭所创造的“民主听证会”，就属于这种听证性公民协商。从理论上讲，这种公民协商是十分重要的，是政党、政府、社会组织和公民一起协商的重要机制，公民的利益和意见表达对基层政权的领导和决策具有直接的帮助。但是，由于缺乏必要的法律或制度规范，所以，听证性公民协商不完全是制度化和规范化的，其是否举行以及如何举行，不取决于公民，而取决于基层政权。这样，听证性公民协商很容易变成基层政权提升其公共决策和公共管理的合法性工具和手段，公民在这种协商中应有的主动性和主导性比较弱，从而大大影响了听证性公民协商的民主性和权威性。
第三，咨询性公民协商。与前面两种公民协商的最大不同是，这种公民协商与决策无直接关系，主要用于征求大家意见或者集中大家的智慧，以发展公共事务，增进公共利益。最近几年在浙江省流行的“民主恳谈会”，就应该属于这种类型的公民协商。这种公民协商涉及的议题往往比较长远和宏大，如关于经济发展的思路问题、公共财政的安排问题、社会治安的改善问题、社区文化发展问题。这种咨询性公民协商，可以在政党与公民之间、政府与公民之间以及基层自治组织中的公民与公民之间展开。对政党或政府来说，它既是社情民意的了解，也是民智民心的聚合；对公民来说，它既是有序的公民参与，也是利益意见的表达。所以，这种公民协商在创造基层民主空间的同时，也促进基层社会的沟通、协调和发展。可以想见，在和谐社会建设中，这种公民协商将会有更大的作为。
第四，协调性公民协商。这种公民协商既不用于公共决策，也不用于民意表达，而是用于利益矛盾的协调，更多体现在公民内部、公民与各种社会组织之间存在的利益矛盾的协调与解决。通过这样的机制，利益冲突各方进行必要的沟通和妥协，以达成某种共识，实现共赢。这种协商可以由政党或政府组织，也可以由基层自治组织、有关社会组织或公民自身来组织，其组织形式和运行方式是自由的、非制度性的，往往是一事一议。如重庆市万盛区在2006 年3 月展开的“万盛区和平社区设置垃圾箱圆桌对话会议”，就属于这类的公民协商。协调性公民协商是一种直接通过信息、利益和意见的沟通，以消除信息不畅、不对称所产生的各种隔阂，从而在互惠共赢的原则下解决利益矛盾和冲突的有效形式。灵活运用这种公民协商，对创造稳定、有序与和谐的基层社会有积极的作用。
上述四种公民协商，有的来自制度安排，有的来自基层社会的自我创造。在其中，公民都扮演了重要角色。但在实践中，这四种不同类型的公民协商之间的边界并不清晰，常常混用，相互替代。这种相互替代，在模糊不同类型公民协商的同时，也模糊了基层民主成长的方向。表面上，基层民主生活因有多种形式的公民协商，而呈现出多姿多彩、轰轰烈烈的局面，但在用什么民主形式解决什么问题、或者说什么样的问题该用什么民主形式来解决这样基本的问题被模糊的条件下，公民正确运用和驾驭基层民主机制的能力就受到影响。他们既不能无视眼前的民主，但又无奈于这些民主所可能产生的效果。所以，要使公民协商真正成为公民手中的政治资源，就必须让公民明晰地了解基层社会有几种公民协商机制可以运用，各种公民协商机制的功能分别是什么。明晰了这些，也就明晰了公民在基层民主中的地位和拥有的政治资源，从而也就明晰了公民进行有序参与的空间、渠道和可能的影响力。因此，有必要将上述四种公民协商整理列表(见下页表1) 。
必须指出的是，基层民主中的公民协商能否得到有效的发育和成长，除了取决于公民以及公民社会的发育和成长之外，还取决于基层民主建设能在多大程度上实现这些公民协商的制度化和规范化发展。从过去几年的发展来看，除了有关基层自治法律规定的决策性公民协商之外，其他形式的公民协商在空间上并不普及，在时间上也非永久，往往是某地某时的某个部门或某个领导的政治创新的产物。然而，实践证明，这些公民协商对推进基层民主与促进社会和谐都是有效的民主资源。所以，如何将现有的各种公民协商制度化、规范化和系统化，并成为公民实现有序参与和民主管理公共事务的重要平台，是中国未来基层民主建设和发展必须高度重视的战略问题。
综上所述，在中国这样规模巨大的社会中，民主的建设和发展的合理路径到底应该是从上到下还是从下到上的问题，实际上是一个假问题。道理很简单，在这样快速变革和发展的国家中，民主不是为了民主而存在的，而是为了人与社会实现共同的进步和发展而存在的。因而，民主的真正需求来自人与社会发展的需求。这种需求包括两个方面：一是给人与社会发展更多的民主空间；二是给人与社会发展更多的政治保障。这种要求背后的核心价值是：让民主的成长与经济和社会发展保持积极的协调关系，既能适应经济与社会发展，又能保障经济与社会发展。所以，这种民主的成长一定是渐进性的，其行动结构也就必然是组合性的，不可能是单项的或单线的行动。在这个组合性的行动结构中，基层民主直接反映着经济和社会发展，所以，基层民主的活力对整个国家民主建设和发展具有直接的战略价值。随着中国迈入和谐社会建设的发展时期，这种战略价值和现实意义更加凸显。基层民主的主体就是公民，其使命就是维护自身权利、保障公共利益、监督基层政府、实现当家作主。中外的民主实践都证明，多种类型的公民协商是基层民主运行的有效形式。所以，建立健全公民协商体系，是中国基层民主建设和发展的战略任务。这条道路，既符合中国努力塑造的渐进而有序的民主发展道路，也符合以社会和谐促社会建设、以社会建设保和谐社会的社会建设战略。有了稳定、有序和充满活力的基层民主，中国的民主成长与和谐社会建设也就有了稳定的政治基础和广阔的战略空间。
政治代表论——兼论我国人民代表大会制度的理论基础
从科学发展观看人大的民主改革