3.行政机关内部行政改革权的划分。中央与地方行政改革权的分配及相互关系实际上 是一个宪法 问题 。要改变过去行政机关职能部门的设置随需要而定的弊端，“中央与地 方之间的权限划分应当由宪法和法律固定下来，并由法制予以保障，中央与地方职权分 工的法制化，可以保障国家政策的连续性和稳定性，避免朝令夕改，不致于出现因领导 人的变动而随意改变的不正常情况”。对于行政改革权的划分，应该由全国人大制定专 门的中央和地方关系法，并在其中将行政改革权的划分予以明确；或在国务院组织法和 地方政府组织法中分别明确各自在行政改革中职权范围，同时规定共同享有的权限范围 。改革中，“凡关系国家主权和整体利益的行政事务如国防、外交、 金融 、银行、铁道 、航空、海关、邮政等，由中央政府直接负责；计划、财政、司法、人事、民政、税收 、 教育 、文化、 科技 等事务由中央与地方共同负责、分级管理；与地方居民利益直接有 关的地方行政事务如城市规划、市政管理等由地方自行负责”。从而将中央与地方在行 政改革中的权限划分规范化、制度化、法律化。当然，在明确划分中央与地方职权关系 的基础上，加强中央政府对地方政府权力的监控也是必不可少的。
在我国，享有行政改革权的主体应该包括国务院、国务院各部门以及地方各级行政机 关。因此，要抓紧修改和完善《国务院组织法》，对改革中可能涉及到的诸如国务院副 总理和国务委员人数的限定、国务院组成部门的数目的限定以及国务院直属机构、办事 机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等予以规定，使其更加 科学 、具体、 完备；制定国务院各部门组织法，对国务院各部门的机构设置和人员配备予以规定；适 时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，规定各级地方 政府设置、组成、职权、撤销等共性内容；在《地方政府组织法》之外，分别制定地方 各级政府组织通则，规定各类政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并再根据管辖 人口、土地面积、 经济 发达程度等不同情况，对各类政府分别作出不同规定，形成一个 相互配套的行政组织法体系。行政改革权的归属通过这样一套法律体系得到确定，享有 行政改革权的各个主体根据这种确定来实行行政改革。
改革中，国务院应根据宪法和法律的具体授权或者基于对既有法律加以具体化而制定 行政法规，统一领导各部门和地方各级国家行政机关的行政改革，协调全国性的行政改 革活动；国务院各部门包括各部、委员会、 中国 人民银行、审计署和具有行政管理职能 的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定 规章，并以此协调属于本部门的行政改革事宜。当改革事项涉及到两个以上国务院部门 职权范围时，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章予以解决 ；省、自治区、直辖市以及较大的市的行政机关根据法律、行政法规和本省、自治区、 直辖市的地方性法规，制定规章，以此处理属于本行政区域的行政改革事项；较大市以 下的各级地方政府根据法律、行政法规、地方性法规、规章，按照各自的特点，在各自 辖区内有针对性的实施行政改革。
三
行政改革权在运行中，必然会具有行政权管理领域广、自由裁量度大的特点，为此， 对于行政改革权的制约相当重要。我们可以从两方面入手加强对行政改革权的制约。
1.明确立法、行政、司法三者关系，形成立法权、司法权对行政改革权的有效制约。
(1)应该通过立法途径为行政改革权的合法行使奠定基础，同时形成对其有效的监督。 首先，要制定《行政组织基本法》，明确行政组织法定原则、中央与地方关系法定原则 。行政改革中涉及到行政组织改革权的问题，应该是立法机关的专有权力。最高国家行 政机关也只有在法律授权下，才可组织较低层次的行政机关，并且一些重大问题是法律 保留的范围；其次，要制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方的权力分配，包括 行政改革权的分配；再次，要修改和完善国务院和地方政府组织法，“对各级政府及其 工作部门的性质、地位、任务、职能配置、职责权限、活动原则、内部机构设置、人员 配置、政府机构的设立、变更和撤销程序以及违反组织法规定的法律责任等都要由行政 机关组织法律加以规范”。国务院组织法中，要明确国务院的权力、总理的具体权限、 副总理的设置以及内部机构的设定等。地方政府组织法之外，制定省(自治区、直辖市) 、市、县、乡(镇)、各自治地方人民政府及地方政府派出机构组织法，规定各级政府权 限和机构设置的一般原则等；最后，制定国务院各部委组织法，可以考虑由全国人大将 国务院的“三定”方案上升为法律。对授权国务院决定的直属机构和部委内设机构应明 确职权并严格限制数量。并在保证与中央统一性和规范性的前提下，由地方各级人大制 定相应的地方政府部门组织条例，明确规定各自的职责权限，避免职能交叉、政出多门 。对各级政府的非常设性机构要从数量和批准程序上严格限制，定期清理。这样，使得 行政改革权的行使有法可依。
(2)应该调整司法机关与行政机关的关系，形成司法权对行政改革权的有效监督。首先 ，要改变 目前 司法机关同时受上级司法机关和同级政府双重领导的局面，使司法机关从 政府中脱离，建立自成一体的司法系统。这样才能从根本上减少行政机关对司法的干预 ，切实保证司法对于行政机关依法行使行政改革权的监督。其次，应尽可能的把人民法 院对于行政改革中违法使用行政改革权造成对相对人利益损害而引起的行政诉讼的受案 范围扩大，不应仅仅局限于具体行政行为的合法性，也应该针对于抽象行政行为即行政 立法行为的合法性实施监督和审查。再次，对于行政机关在行使行政改革权过程中的违 反宪法和法律的行为，司法机关应该有权予以追究其违宪行为的责任。我国宪法只是原 则地规定了一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，违反宪法和法律必受追究。 但对于谁来审查是否违宪和如何追究违宪行为的责任并没有规定。“我国至今尚未真正 建立对违宪行为的审查制度。由于没有违宪审查制度，对行政机关，尤其是高层行政机 关的抽象行政行为的监督尚未具体落实。”通过司法机关的违宪审查，必定会更好的保 证行政改革权的实施。
2.制定一套行之有效的行政改革程序，减少行政改革权的自由裁量范围。从事物 发展 的 规律 和中西方行政改革的实践看，由于经济基础处于不断的变化之中，决定了作为上 层建筑的国家行政机构也必须适应这些变化适时进行改革，因此，不能期望任何改革一 劳永逸，改革必然是反复进行的。既然是反复进行，那么程序就显得尤为重要。我国进 行了多次行政改革，但每次主要都是在党的领导下，根据具体情况临时性决定改革的步 骤，至今仍没有形成一套固定、有效的程序。这既是制约我国行政改革顺利进行的原因 之一，又是造成行政改革权随意性和不确定性的重要因素。
行政改革的程序应主要包括改革方案的动议、调研、起草、论证、审查、批准、公布 、实施和监督等步骤。它对保证行政改革权的科学、民主、公开、合理的行使起着至关 重要的作用。因此，我们有必要借鉴西方经验，建立一套合理的行政改革程序，在行政 组织法中将其固定下来，以此规范和保障行政改革权的正常运行。首先，应对行政改革 进行广泛的论证。我国历次改革都是在政府内部讨论的基础上提出方案的。1991年成立 的中央机构编制委员会，负责全国的行政机构改革工作和机构编制管理工作。但是，编 制委员会作为政府的职能机构，在执行改革任务和维护政府自身利益之间难以取舍，很 难保证自身立场及其制定方案的中立性。应该通过立法成立一个改革的 研究 机构。该机 构应尽可能多的吸收 社会 各界人士参加，对改革可能涉及的所有问题进行全面调查研究 ，并在充分论证的基础上提出改革的建议报告。这样，既可以对改革应有的内容有一个 全面、系统的把握，又可以防止政府利用行政改革权为自身谋取利益，符合宪法保护公 民权利的原则。其次，立法机关对行政改革应该依法介入。一方面，应该由立法机关制 定和完善有关行政改革方面的法律，对研究机构的建议报告，在政府和社会广泛讨论的 基础上，立法机关采纳其合理的部分制定或完善法律，决定改革；另一方面，在改革过 程中，要改变过去地方政府组织法所规定的，地方各级人民政府工作部门的设立、增加 、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级政府批准，并报本级人民代表大会常务委 员会备案的做法。各级立法机关应对于同级地方政府的行政改革方案享有批准权，而报 请上级人民政府备案，上级人民政府认为有不当之处的，可提请同级人大审查。再次， 由政府负责，在有关法律的指引下具体推行行政改革。改革的过程应该分阶段、有步骤 的稳妥进行。同时由执政党、立法机关、司法机关依法对行政改革的全过程予以监督， 并由司法机关对行政改革权的违法行使依法追究法律责任。这样，行政改革权的随意性 范围将会大大缩小，混乱程度也将得到有效的控制，从而保证行政改革的顺利进行。
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