一、党的领导法治化关键是把党的领导纳入法治轨道
首先,中国共产党是我国的执政党,党的领导法治化是由我们党的领导地位决定的。在我国,党的领导是国家公权力的基础,也是我国社会主义法治的最主要和最广泛的表现。法治靠党来推动,靠党来实行,党的领导方式的法治化程度,决定了依法治国的程度。因此,依法治国,首先就要求党的领导法治化。这是社会主义法治条件下对党的领导方式的基本要求。将党的领导纳入法治的轨道,受到法律的支配,依法执政,依法领导,这是我们实施依法治国和法治的最本质含义。二千多年前亚里士多德就说过:“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好法律。”②为了保障这种普遍服从的法治秩序就要求执政党首先守法,依法办事。这是现代民主宪政的基本要求。如果执政党可以超越于法律之外,法治的完整性和统一性就会受到破坏,依法治国就不可能实现。
其次,党的领导法治化也是我国人民民主的根本要求。我国人民民主是通过共产党的领导实现的,对党的领导来说,人民民主既是目标也是手段。就目标而言,党的领导就是要实现民主。人民民主是我们党为之奋斗了近一个世纪的理想,当年,共产党就是依靠人民民主这个武器,打败了国民党反动派,建立了新中国。建国以后,人民民主一直是我国社会主义的立国之本。但是,由于对人民民主制度建设的忽视,我国人民民主的实现并不理想。改革开放以来,我国各方面的改革开放取得了巨大的成就,但我国人民民主根本制度的改革却不大,这显然不合理。比如,立法民主问题、人大代表的选举问题、党的领导和人大的关系等等,都有待于从理论上和实践中进一步完善,而这方面的基本目的就是要推进民主。正如江总书记在十五大报告中所指出:“发展社会主义民主,是我们党始终不渝的奋斗目标,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化。”③就手段而言,党的领导就是要保障民主。人民民主的目标靠人民民主的手段来实现。人民民主不是天上掉下来的,也不靠谁的恩赐。实现人民民主的唯一办法就是实行人民民主。党的领导法治化就要求进一步明确党的领导和人民民主的关系。党的领导不是取代人民民主或为人民当家作主,而是保障人民当家作主,全心全意为人民当家作主服务。这就要求将人民当家作主和党的领导保障人民当家作主制度化、法律化。④
第三,党的领导法治化是我国社会主义法治建设的历史要求。建国以后我们最大的教训就是忽略了法制建设,法律的权威没有树立起来。邓小平同志曾深刻地指出:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主和法制传统很少。解放以后,我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度,法制很不完备,也很不受重视。”⑤而法律得不到重视的根本在于党的领导没有纳入法治。其直接后果是封建专制和个人崇拜泛滥,人民民主受到破坏,社会主义建设事业严重受阻。改革开放以后,党的领导和法治的关系受到了我国人民特别是老一辈无产阶级革命家的高度重视。邓小平同志在不同的场合多次强调:“任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不可能逍遥法外。”⑥“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。”“这是现在和今后发展社会主义民主,健全社会主义法制的过程中要求我们尽快学会的新课题。”⑦党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的宏伟战略目标,进一步明确了党的领导法治化的法治意义,对我国社会主义法治建设的深入意义非凡。
第四,党的领导法治化是我国依法治国的实践决定的。改革开放以来,我国法制建设成就巨大,在短短的20年里,法律已经涵盖我国社会生活的主要方面。但是,我国社会的法治秩序与大量法律的出台并不同步。这固然有许多原因,但党的领导没有纳入法治的轨道不能不是一个重要方面。比如,我们现在谈得比较多的人大监督,一般只涉及一府两院(政府、法院、检察院)。就目标而言,我国国家权力的主要方面都是由党决定的,但全国人民行使权力的机构实施的监督却不包括党,显然不合理。实践中,党政不分,以党代政,党的意志代替法律等现象还时有所闻。其主要原因在于党的权力范围不明确,没有制约。我们的党不是一般的党,而是受到全国人民爱戴的执政党,是依法治国的领导者,既然如此,就应当有明确的范围并受到法律的监督和制约。这是党的领导法治化的基本依据。法治的要义是法律支配权力,依法治国和党的领导法治化都要求国家公权力受到法律的支配。随着我国法制建设和政治体制改革的深入,实践将进一步提出党的领导法治化的种种要求,从而把我国依法治国推向更高的阶段。
应当指出,党的领导法治化与依法治国的法是一个概念。我们党是无产阶级的先锋队,党的领导法治化就是要党首先守法尊法,成为守法尊法的模范,这是党的领导法治化的首要含义。对我们党来说,宪法和法律是最基本也是最重要的法。党的领导法治化的法当然也包括党纪,党纪是党内法,但对于共产党人来说,党纪与宪法和法律是统一的,服从宪法和法律本身就是党纪的要求。正如小平同志所说:“无论是不是党员,都要遵守国家的法律,对于共产党来说,党的纪律就包括这一条。”⑧这就决定了依法治国与党的领导法治化具有高度的一致性。
论行政改革权
试析美国国会的监督功能