二、认真地梳理我国选举制度在选举程序设计上存在的观念上和技术层面的问题,特别对候选人的提名和确定程序应该作出更为科学而明确的规范,尤其应该确认人大代表选举过程中的竞选,并相应地对竞选的具体程序作出规定。
(一)我国的选举法对候选人的提名和确定程序虽已作了一般性的规定,但规定得并不明确和充分,致使在选举实践中,在侯选人的提名和确定这一环节上存在着许多问题。主要表现如下:
1、从目前中国直接选举和间接选举的实践来看,一般以中国共产党,其它民主党派和各人民团体联合提出代表侯选人占绝大多数。(选举法规定,各政党、各人民团体也可以单独提出代表候选人,选名或代表也可以联名提出代表候选人)更多使用联合提名的方法,虽然和中国共产党与各民主党派的政治关系是相协调的,但由于这种方式提名的候选人实际上的地位比选民或代表联名推荐的候选人地位高,一般还配合有组织工作,以保证他们的当选甚至多票当选,从而忽视了选民或代表选择的自由性和广泛性。这种提名方式基于权利机关的人民性的政治考虑,可以实现预先设立的代表结构的合理性,但它忽视了将选出的人民代表实际上更为重要的品质,即参政议政能力和能否真正地反映民情、代表民意。这种候选人提名方式使候选人经常是以此选区必须选出一名非党员妇女,彼选区必须选出一名党员少数民族来确定的。这种人为的、事先确定的所谓代表性与人民自己发自内心的选择肯定是有距离的。
2、在选举实践中还存在变相指定或圈定候选人的情况,尤其是在间接选举中表现得更为明显。由于存在乡(镇)、县(自治县、县级市)、地级市(州)、省(自治区、直辖市)五级人大,而其中三级是间接选举,这样,上级人大通常把需要由下级人大选举产生为代表的本级党政机关、民主党派和人民团体的主要负责人及其它各方面人士的候选人名单连同名额一并下达给下级人民代表大会进行选举。这种下派选举的人大代表虽然在由下级人大选举的上级人大代表的名额中所占的比例并不是很高(一般占10%左右),但他们是由组织部门做工作以保证当选的一部分候选人。比如,1988年,中央分配到各省、自治区、直辖市选举的221名全国人大代表候选人,全部当选。[3](P 176)由于各间接选举中的上级人大都是有一定数量下派选出的人大代表,这些下派选举选出的人大代表的居住地与选举他的权力相关的所在地不一致,这就使他们与原选举单位的联系相当脆弱,从而使他们作为人大代表,其权力的来源变得相当模糊,不利于从根本上、从实际上体现人民权利。这种下派候选人名单的做法应该与逐渐减少间接选举的环节一起改变。
3、我国选举法在对候选人提名时没有对候选人的资格进行限定,尤其是没有对候选人的职业资格进行限定。在西方国家,对议员候选人普遍的资格限制是,享有被选举权的公民不能是国家官吏。即普遍实行议员与国家行政机关和司法机关的官员的不兼容原则。我国虽然人大常委会委员的构成中已实行不兼容原则,但在全国各级人大代表中约有15%的人大代表为各级政府和司法部门的官员。这样,过多官员任人大代表,在投票选举政府及司法机关负责人时较易出现偏差甚至舞弊行为,因为有官员身份的代表可能会视自身仕途前程来确定选票的投向。另外,从行使监督权的角度来说,官员身份的人大代表不大可能向自己行政级别上的上级发出真正严厉和到位的质询、罢免等有效的监督。另外,从报刊杂志报道的人大代表履行职责的情况来看,那些更好地履行了自己的职责,更有代表的“特权”意识,更急切地代表和体现了民意的代表,基本上是由选民或代表联名提名的非官员代表,比如北京市的人大代表吴青,广东省的人大代表王则楚等。
4、我们在选举实践中,在代表提名的时候,把对代表提名的标准与遴选英雄模范的标准混淆了。英雄模范往往是那些在自己的本职工作岗位上做出优异成绩的人,是选举出来作为社会公众仿效和学习的榜样的,他们较高的个人素质更多地体现在自己的专业和本职工作方面,他不一定具有在最高层次上,即作为人大代表去参与政治的热情、能力和素质。比如,由焦作市委推荐,市委组织部考察,河南省省委组织部备案,后由河南省人大选举为河南省出席全国八届人大代表的姚秀荣,就是一名获得过全国五一劳动奖章,当选全国劳动模范的河南省焦作市起重机械厂的普通刨床工人。她曾自嘲自己当了三年“哑巴”代表,在谈到她第一次到北京参加全国人民代表大会的情景时,她深有感触地说:“到人民大会堂开会,我什幺都不懂,只懂得跟着别人,人家干啥我就干啥,举手就举手,鼓掌就鼓掌,就是不说话。”[5]值得庆幸的是,通过对自己新的角色的认知和学习,姚秀荣已深刻理解了人民代表的职责与使命,成为一名合格的人大代表,并继续被选为九届全国人大代表。但是如果有大量的代表在成为代表后需要2-3年的时间来获得一个新角色所应具备的意识、知识和能力的话,我们由单个代表组成的,以会议形式行使职权的人民代表大会的权威性肯定会受到质疑。姚秀荣这一事例在我们的人大代表的提名中非但不是例外,相反,它是一种非常明显的倾向,这就使我们的人民代表中有许多象军嫂、环卫工人、宾馆服务员等具有英雄模范色彩的代表。人民代表大会作为国家的最高权力机关,它的高效运作需要每一个代表具有相当程度的法律知识和政治智能,显然,这是一个哪怕是非常名符其实的劳模也无法胜任的。应该说,劳模与代表都是一个社会所需要的,但他们对社会发生影响的方式和渠道肯定是不同的,我们应注意改变我们选举提名中的劳模化取向,避免把人代会开成群英会。
(二)我国选举法没有明确规定竞选,这使得选举过程中候选人与选民或原选举单位之间的信息交流不充分,使选举几乎演变成一种完成组织意图的程序化的选举表演,这必然使选举的真实性和有效性受到质疑。
我国选举法之所以没有在选举法中明确规定竞选,主要原因是基于对竞选的以下两方面的误解,其一是把竞选归于资本主义政治制度的范畴,认为资本主义的阶级分化比较充分,有多种利益集团存在,实行多党制或两党制,因此才有竞选。而我们人民民主专政的政治制度,由共产党统一代表最广大人民的利益,社会群体中也不存在截然不同的阶级差别和利益分野。因此没有必要进行竞选,其实,竞选在代议制民主中具有普遍的价值,我们绝不能把它贴上资本主义的标鉴而拒之门外。其二是错误地认为,竞选可能会削弱共产党的领导地位,会影响到党在全国人大中的稳定多数。其实,这种担心是多余的。中国共产党在国家政治生活中的影响力及在人民群众中的威望绝不可能因为竞选而有所削弱,相反还会因为竞选而有所提升。因为,如果有竞选,就会促进共产党在提名自己的候选人时更为慎重,把更能体现共产党为人民服务宗旨的人推荐为人大代表候选人,而且,也更有效地把党的领导置于人民的监督之下,这对于保证共产党本身的新陈代谢,警醒自律,从而保证其长期执政地位都是非常必要的。至于党在人大中所占的名额则没有必要硬性地达到2 3,多一些,少一些都应以竞选的结果来定,也应视为正常。笔者认为,竞选对于选举具有一般性的意义,即无论是何种社会,只要有选举就必然有竞选,甚至可以说,没有竞选就没有选举。结合我国的选举制度和选举实践来看,因为没有规定竞选,从而使人民代表是在没有经过严格而充分的竞争过程而产生的,从而使由他们构成的各级人民代表大会基底不实、根干不壮,不利于人民代表大会制度的良性发展。因此,在选举法中明确规定竞选意义重大,主要体现在如下三个方面:
1、竞选制度的设立,可以使选民的投票行为更为理性。因为选民的投票行为必须基于对候选人的正确评价才能进行,这就需要候选人有明确的竞选活动,比如发表自己的政治主张,直接回答选民问题,通过各种方式宣传和展示自己的业绩和能力,只有选民在对候选人有了充分了解和判断之后才有可能准确地投下自己神圣而庄严的一票,也只有凝聚了自己的认知和判断的投票行为才有利于民众民主意识的培养和长成,最终促成一个民主社会的形成。否则,如果选民每次投票都是在选举动员之下的一种盲目行动,他就永远不理解民主的真谛,也永远不会感到自己的投票行为是一次行权过程,是作为一个公民最为重要的政治参与行为。
2、竞选制度的设定能锻炼人民代表的政治素质和水平,可以使他更深切地感到人民的郑重授权。候选人只有经过艰苦的竞选过程,才能获得人民的信任,也才能从根本上促使候选人当选后责任意识的确立,从而增强他们代表人民行使权力的信心和决心。如果没有竞选,就会使选举有选举之名而无选举之实,当选者感觉不到选民的力量和期望,选民也感觉不到自己的力量。
3、竞选制度的设定可使我国现行选举法中关于进行人民代表选举时必须进行差额选举的优越性充分地发挥出来。我国选举法规定,由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额的1 3至1倍,由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表候选人的名额,应多于应选代表名额的1 5至1 2。所谓差额选举就是在全部候选人中挑选出最终的正式代表,这从逻辑上就要求必须有竞选,如果没有竞选,如何去判断候选人孰优孰劣呢?如何来进行一个理性的筛选呢?可见,如果没有竞选,差额选举的规定就形同虚设,因为把谁差下去,仿佛成了“运气”和“天意”,而不是一个理性的挑选结果。因此,只有设定竞选,才是对目前差额选举制度的正确回应和配合,也更有利于选出真正代表民意的人民代表。
我国的民主政治必将稳步向前发展,而且我们只能在现有的宪政框架内来发展,即必须坚持人民代表大会制度作为我国的基本政治制度。但是,我们必须修订和完善作为人民代表大会制度基石的选举制度,只有一个科学、完善的选举制度作保证,才可能选举出真正代表民意、模范维护宪法的人民代表。因此,我们应该对现行的选举制度进行深刻的反思,认识到它存在的缺陷和不足,尤其是那些与我国20多年改革开放变化了的政治、经济、文化条件不相协调的方面,尽早制定出一部观念更新、制度设定更加科学的选举法(我国现行选举法已修改过3次)。我们相信,有一部先进的、与我国民主政治的发展水平相适应的选举法,一定能选出熟知政治规则、热心政治实践的人民代表,使人民代表大会真正成为对国家事务享有全权的国家权力机关,彻底改变“橡皮图章”的形象,真正实现一切权利属于人民的宪政理想。
参考文献： [1] 百姓心目中的人大———关于人民代表大会制度的调查[Ｊ] 南风窗,2001,(7):15-18. [2]蔡定剑 历史与变革———新中国法制建设的历程[Ｍ] 北京:中国政法大学出版社,1999. [3]刘天时,冯有为 给权不用是失职[Ｎ] 南方周末,2001-03-08,(2).[4]方三文,姚秀荣 要说,不说不中[Ｎ] 南方周末,2001-03-08,(3).
村民自治与政治文明建设
实行村民自治是党对农村工作领导方式的创新