全国人大常委会委员面面观(1)

    1、适当扩大全国人大常委会的规模

    按照宪法和全国人民代表大会组织法的规定，“全国人大常委会由委员长、副委员长若干人、秘书长和委员若干人组成”，“由全国人民代表大会从代表中选出”，但宪法和全国人民代表大会组织法对常委会组成人员的规模没有作出明确规定。从一届全国人大到五届全国人大，组成人员的规模变化较大，呈逐步增加的趋势（见表1）。一届全国人大期间常委会组成人员79人，其中委员长会议组成人员14人；二届全国人大期间常委会组成人员仍然维持79人不变，但委员长会议组成人员则增至17人；三届全国人大期间常委会组成人员增加到115人，其中委员长会议组成人员增加到19人；四届全国人大期间常委会组成人员增加到167人，其中委员长会议组成人员增加到23人（达到最高，比一届全国人大期间多9人）；五届全国人大期间常委会组成人员增加到196人（达到最高，比一届全国人大期间多117人），其中委员长会议组成人员回落至21人。自六届全国人大开始到九届全国人大，才形成了一个比较稳定的“惯例”，全国人大常委会组成人员人数一直固定在155人，其中委员长会议组成人员在20人至22人中间变动。

    全国人大常委会组成人员是全国人大的常务代表，应充分考虑到各方面的要求，使各个地域、各个民族、各个社会阶层、各个党派都有自己的代表。我国有近13亿人口，56个民族，9个党派。随着改革开放的不断深入和市场经济的不断发展，原来计划经济体制下的工人、农民、知识分子等简单的社会结构已经出现一些变化，社会关系日益多元化和复杂化。目前沿袭下来的155名组成人员数量，要照顾方方面面的代表往往捉襟见肘、顾此失彼。

    全国人大常委会作为全国人大的常设机关，在代表大会闭会期间开展工作。如果仅以全国人大常委会与国外议会相比，几乎所有国家议会规模都大于我们（如日本国会议员763人、美国国会议员535人、印度议会议员767人）。我国1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，常委会承担着越来越重要的职责，只有汇集各个方面的专家，畅所欲言，集思广益，才能满足国家政治生活和社会发展的需要。从长远来看，可以研究在适当减少全国人大代表数量的同时，尽量扩大常委会的规模。从近期的需要和可行性考虑，可以考虑逐届增加常委会组成人员的人数（每届可考虑增加10—20名），逐步减少委员长会议组成人员的人数（每届可考虑减少1—2名），建议十届全国人大常委会适当增加组成人员，可以考虑从155人增加到165人至195人，接近五届全国人大常委会组成人员196人的数量，其中的副委员长人数也可以考虑适当缩减，从长远看，逐步接近一届全国人大常委会13位副委员长的数量，减少照顾性安排。

    2、继续优化全国人大常委会组成人员的年龄结构

    从表2可以看到，自六届全国人大以来，全国人大常委会组成人员在逐步年轻化方面取得一定的进展，突出表现在70岁以上当选委员的人数有所减少，平均年龄有所降低。但从总体上来说，全国人大常委会仍然以60岁至70岁的委员为主（占全部人数的80%以上）51岁至60岁的委员人数很少，50岁以下的委员更是凤毛麟角，全国人大常委会组成人员的年龄结构偏向老龄化，平均年龄远远高于国务院、最高人民法院、最高人民检察院组成人员的平均年龄。

    根据这些年的经验，如果全国人大常委会组成人员年龄结构偏向老龄化，不仅容易使人大工作活力不够，而且还会影响工作连续性。从六届全国人大到九届全国人大，每次换届都出现组成人员大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，留任的委员通常不到三分之一，新当选的委员往往超过三分之二。新当选委员过多，一届一茬总是重复着“第一年看，第二年学着干，第五年等着换”的循环。常委会组成人员年龄结构偏向老龄化，也给常委会工作造成消极影响。有些年岁较大、身体状况较差的委员在每年6次、每次不到一个星期的常委会会议期间频繁请病假，有的人更谈不上经常从事调查研究、进行视察、参加执法检查工作。年纪过大也使个别委员对新情况缺乏了解，对新知识不感兴趣，对新动态失去敏锐，审议议案趋向保守，与时俱进精神不够。

    全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，要切实行使宪法和法律规定的职权，做好立法、监督、决定国家重大事项、任免国家机关部分工作人员等各项工作，这就对常委会组成人员的政治经验和治国能力提出了很高的要求。与各级党委、政府、法院、检察院、军队强调普遍年轻化不同，全国人大常委会组成人员应当是一个老中青相结合的班子。有一部分在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄到线后转岗到人大常委会工作是必要的，在从整体上完成干部新老交替的特定时期也曾发挥过一定作用，但这部分人员的数量应当控制在一个合理的范围内，不能过多。

    党的十三大报告提出：“要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设”，“逐步实现委员比较年轻化”。从整体上来说，当选全国人大常委会组成人员的年龄必须与在党委、政府、法院、检察院、军队任职年龄一样要求，不应当区别对待。同时还要适当增加相当数量至少能够任满两届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，并逐步降低全国人大常委会的平均年龄。只有形成年龄相对年轻、合理的梯队结构，才能使全国人大常委会每一届都有相当数量的委员继续留任，才能避免出现大出大进、一届一茬、频繁换班的现象，才能不断增强人大常委会的活力，保持人大常委会工作的稳定性和连续性。从长远来说，还要逐步形成一种双向流动制度，使这些进入全国人大常委会的中青年委员通过在人大工作获得更加丰富的政治经验，在全国人大常委会任职一至两届后再转岗到党委、政府、法院、检察院、军队和其他单位任职。

    3、逐步实现全国人大常委会组成人员专职化

    按照宪法和全国人民代表大会组织法的规定，全国人大常委会的组成人员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关担任职务。这就在一定程度上对全国人大常委会组成人员的专职化也进行了规定。1987年党的十三大报告也提出“逐步实现委员的专职化”。经过20多年的努力，从六届全国人大到九届全国人大（见表3），全国人大常委会兼职委员由80人逐渐减少到70人，专职委员由53人增加到64人。然而，由于宪法和全国人民代表大会组织法只规定全国人大常委会组成人员不得在国家行政机关、审判机关和检察机关担任职务，并没有规定不得在其他单位和机构担任职务，因而在全国人大常委会专职委员的配备中，主要是安排一些从党政机关退下来的干部转岗到人大常委会工作。在六至九届全国人大常委会专职委员中，来自党政机关的委员平均年龄分别是71岁、70岁、66岁和67岁，来自军队的委员平均年龄分别是70岁、71岁、66岁、67岁，党政军转岗的委员比例高达81.25%。长期以来我们对委员专职化问题还没有给予足够的重视，六届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是53：80，七届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是65：70，八届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是60：74，九届全国人大常委会中专职委员与兼职委员的比例是64：70，超过一半的委员在其他单位和机构还有自己的工作或职务，全国人大常委会委员的专职化一直处于徘徊状态。

    1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权。在代表大会闭会期间，全国人大常委会承担着十分繁重的工作。为了进一步加强与完善全国人大常委会工作，提高其行使职权的效能，需要逐步实现常委会组成人员专职化。增加专职委员的数量，不仅仅是为了提高专职化水平，更不是为了照顾和安排转岗领导干部，根本目的是优化常委会组成人员的结构，在增加专职委员人数的同时，充分考虑专职委员的年龄、个人经历、教育背景等方面的因素，扩大专职委员的来源，全面提升常委会组成人员议政能力和效率。

    逐步实现全国人大常委会组成人员专职化，当前最可行的一个办法就是逐步吸纳全国人大常委会委员尽量进入专门委员会。全国人大常委会委员参加各专门委员会的工作，有的委员在专门委员会担任主任委员或副主任委员的职务，负责主持专门委员会的日常工作，有利于全面和深入地了解专门常委会的工作，更加准确地、更加有效地行使全国人大常委会立法、监督、任免和决定等各项职权。根据上面的实证分析可以看出，从六届全国人大到九届全国人大，随着全国人大专门委员会的增加，进入专门委员会的常委会委员也在不断增多。六届全国人大常委会组成人员有56人到专门委员会任职，78人没有到专门委员会任职；七届全国人大常委会组成人员有108人到专门委员会任职，27人没有到专门委员会任职；八届全国人大常委会组成人员有104人到专门委员会任职，31人没有到专门委员会任职；九届有101人到专门委员会任职，23人没有到专门委员会任职。目前，全国人大常委会已经设有9个专门委员会，在逐步实现全国人大常委会组成人员专职化的同时，要逐步推进全国人大常委会委员到各个专门委员会任职，最终使全国人大常委会全部委员都进入专门委员会工作。

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