2、“国际秩序政策”最重要的行为体
作为一个“超前的民族国家”，德国已经发展成为西方继美国之后或不同于美国的“ 国际秩序政策”最重要的行为体，因为德国的“文明国家”资格条件较为完备，国际作 用也较为突出。
如上所述，“国际秩序政策”与“国际 政治 文明化”在 历史 必要性方面具有根本一致 性。此外，在现实可能性方面，两个进程也有很大共通性：都需要有“文明国家”发挥 重要作用。“文明国家”具有特定的外交政策行为方式，可以促进国际政治秩序化和文 明化向前发展。早在90年代初，毛尔就全面、系统地论述了“文明国家”外交政策 问题 。首先，“文明国家”的资格条件是：稳定的民主制度；坚实的物质基础；对实行超国 家外交政策广泛的社会支持；致力于国际分工和纳入国际相互依存体系。(注：毛尔199 2年文章论纲之9，第275页。)
关于“文明国家”的国际作用，一方面包括塑造能力和塑造愿望，另一方面还要确定 国际政治文明化的具体目标，以及为实现这些目标而采取的手段。(注：毛尔1992年文 章论纲之7，第274页。)“文明国家”外交政策主要依靠非军事手段，其中 经济 制裁和 政治导向的经济优惠双管齐下措施最为重要，但强调必须要有军事实力做后盾，且不排 除使用武装力量；采用军事手段需要特别要求，即要有集体决策的合法依据和广泛支持 ；采用军事手段需要慎之又慎，其目的依次是保障和平、威慑、反侵略、用战争重建和 平。(注：毛尔1992年文章论纲之5，第273—274页。)
用综合和比较的眼光来看，德国的“文明国家”资格条件与国际作用最为完备与突出 。除了具备“文明国家”的一般性能力以外，它还拥有其它西方大国如美、英、法、日 等国所不完全拥有的特殊条件：它在地理上位于欧洲中心，属于世界上拥有邻国最多的 国家；它在经济上对国际体系高度依赖，国内生产总值大约30%依靠对外贸易创造；它 在安全上放弃了制造、拥有和控制ABC武器，并对常规军备进行限制。因此，它对国际 危机高度敏感，也最热衷和致力于伙伴合作与国际多边行动。关键还有，德国纳粹暴行 的历史教训使它从1949年建国开始就将西方一体化作为其安国立世的国策，至今不变； 德国“基本法”还对向国际机构让渡主权作出专门规范(“基本法”第24条)，等等。
国际政治文明化是德国安全及其特殊利益实现的根本前提。为此，德国已经作出了很 大努力，对欧洲/世界经济繁荣与欧洲/世界安全与稳定发挥了支柱作用。1998年德国社 民党和绿党上台联合执政以后，在保持德国外交政策连续性的基础上，进行了一些改革 ，确定了新重点、补充了新因素，以更加突出德国“文明国家”外交政策的内核。
施罗德政府执政以后，有批评说他懈怠了欧洲一体化事业。(注：如2001年8月我在德 国法兰克福学术访问活动中与Czempiel教授交谈时，他就尖锐地批评了红绿政府的欧洲 政策不求进取。又如前欧盟委员会委员Karel Van Miert在接受德国《明镜》周刊采访 时指责德国重新民族主义化的欧洲政策倾向：欧洲联盟大国从来不愿受到约束，法国人 总是这么干的；如今德国人也开始这么干了，重新奉行国家至上政策，把欧洲政策只放 在辅助政策的地位上。详见Spiegel,Nr.1/2002，S.143—144.)其实，与其说是懈怠， 毋宁说是调整了德国自阿登纳总理以来欧洲政策的实施风格。德国根本无法承受欧洲一 体化事业搁浅甚至败北的代价，这是德国外交政策的底限，无论哪个政党、哪个联邦总 理执掌权柄都无法改变它。然而，迫于国内社会与经济压力，施罗德政府上台以后显然 更加注重国内对欧洲一体化事业的承受力和支持度问题。(注：德国政界、学界人士普 遍认为：假如德国纳税人继续以超比例的较为极端的形式为欧盟财政作贡献，长久下去 欧盟建设将会失去德国大多数公民的支持。)从此意义上来说，德国努力促进1999年3月 在柏林召开的欧盟特别首脑会议通过《2000年议程》以及确定2000年至2006年欧洲联盟 的财政框架，具有重要意义，因为它改善了德国为欧盟财政的净出资状况，也为欧盟机 构改革和东扩谈判创造了重要前提。2000年5月12日，德国外长菲舍尔在柏林洪堡大学 发表讲话，提出了欧洲一体化终极发展目标的设想；是年12月在欧盟尼斯首脑会议上， 德国又明确倡导一体化事业要更加贴近公民、加强政策透明度和民主合法性等，这些主 张已经写进“尼斯宣言”，成为欧洲联盟改革的中心任务。
在处理国际危机方面，德国红绿政府上台伊始就面临“科索沃危机”的挑战。德国利 用其欧盟轮值主席国地位，先是积极开展外交活动，特别是争取俄罗斯加入到西方共同 政治行动中来，迫使南联盟就范，避免后果不堪设想的地面战争；继而又倡导东南欧稳 定公约，为这一地区局势稳定作出贡献。(注：参见毛尔文章(2001年)，第7页。)如前 所述，“文明国家”外交并不排除军事手段在国际危机处理方面的作用，但更加重视非 军事的政治战略与手段。在这方面，红绿政府已经制定和通过一项“用民事手段预防危 机、化解冲突和巩固和平总体方案”。鉴于冲突预防需要协调外交、安全、发展援助、 财政与经济、环保、文化、 法律 等各方面政策，且还必须依靠国际合作机构 网络 ，如联 合国、欧安组织、欧洲联盟、欧洲委员会、北约等，因此，德国政府在“民事和平行动 计划”中设立了志愿者行动训练项目，用于国际和平使命，如作为观察员监督科索沃和 马其顿选举；参加东帝汶机构建设；履行高加索地区维和使命等。德国还在8国集团范 围(G—8)倡导重视“妇女在预防冲突中的作用”和“ 企业 的社会责任”等。(注：参见 德国外交部国务部长Dr.Ludger Volmer2001年11月12日讲话，前引文，第5页。)
在南北关系上，施罗德政府认为，前任政府对发展 中国 家的政策较为空泛，单一的经 济政策取向明显，所以对原有政策内容进行了调整和补充，如政治、安全与人权对话， 有效政府管理与文化合作等。在与中国关系上，法治对话、环保合作是新设项目，已在 两国关系中占居重要地位。对亚洲其它国家，施罗德政府也有新建树，如倡导欧安组织 (OECD)与亚洲地区论坛(ARF)就安全问题展开对话；在2001年9月举行的柏林“亚太周” 活动中，德国首次邀请北朝鲜参加活动，努力以对话代替对峙，以一体化合作取代导弹 防御系统，避免“文明的冲突”出现。
联合国是解决全球问题与地区危机的最重要机制，在这方面，1998年德国红绿政府也 出台一些新政策。如由德国外交部负责，在柏林设立“全球问题论坛”，定期邀请从事 国际政治活动的各种不同行为体，如非政府组织和媒体代表、经济和社会界人士等，“ 官私一体”(Public-Private Partnership)地坦率交换意见；2001年11月16日举行的“ 全球问题论坛”题目是“全球化与传媒”。论坛交流中产生的许多有益观点和想法都将 直接纳入德国的官方政策之中。
总之，德国正在努力发挥“文明国家”的国际作用。只是“应然”与“实然”经常是 有差距的，目标、愿望也往往与能力和手段不相吻合。特别是，超前了，肯定就有其它 国家的跟上与否问题。德国国际政治学教授米歇尔·施塔克(Michael Staack)就将伙伴 国家的一体化或合作与否，作为统一德国中、长期外交政策连续性的一个重要决定因素 。(注：Michael Staack,Handelsstaat Deutschland.Deutsche Aussenopolitik ineinem neuen
internationalen System,Paderborn 2000,S.20。)从这方面来看，德国 实施“国际秩序政策”还面临不少困难与障碍。
3、“国际秩序政策”的困难与障碍
德国实施“国际秩序政策”面临的困难与障碍，首先是来自美国的单边主义政策倾向 。“9·11”恐怖袭击直指与全球化紧密相连的美国霸权，因此，在打击国际恐怖主义 和全面推行“国际秩序政策”时，美国承担领导责任，是责无旁贷的世界秩序大国。然 而，当美国比以往任何时候都更需依靠盟国与伙伴支持时，它却不愿受到这个它所创造 的体系的约束，它的自我意识和政治文化使它只想凌驾于这个体系之上或游离于这个体 系之外!另外，美国拥有全球总收入的30%；兵力足以击败世界性联盟；军费数额不但位 居世界第一，而且还超过世界其它9个军费大国国防预算的总和!(注：新加坡《联合早 报》4月26日文章：“十大矛盾 影响 布什政策”，转引自“ 参考 消息”2002年4月29日。 )这种经济与军事实力对比的超强优势也助长了美国单边主义趋势。
另外，欧洲一体化建设困难重重。用“文明国家”外交政策的标准衡量，法国和英国 经常呈现出一种传统“权力大国”与 现代 “文明国家”角色相互矛盾的状况，从而限制 了它们在欧洲一体化建设之中更加积极发挥作用。2002年4月7日，英国首相布莱尔的外 交政策顾问罗伯特·库伯(Robert Cooper)在英国《观察家报》发表一篇“新帝国论” 的文章，引起世界范围广泛关注和巨大反响。乍看起来，库伯是在盛赞欧盟“后现代社 会”典范，意欲强力向世界输出这一模式；然而，仔细揣摩一下全文主旨，可以悟出他 是反对欧洲一体化向更高程度发展的!他所真正支持和欣赏的欧盟，是“跨国家的而不 是超国家的体系”，是“一个自愿的国家联合体而不是诸国要臣服于一个权力中心”； 因为“欧洲合众国是历史留下的一个梦想，即认为民族国家从根本上来说是危险的，唯 一能制止国家无政府状态的途径就是强化对它们的霸权”；“可假如民族国家本身就成 问题，那么超级国家就当然不是一种解决问题的办法”。在实际政策的操作层面上，英 国经常是阻碍欧盟一体化向纵深度发展的障碍；在一些国际热点问题上，英国也总是先 同美国一起行动，而把欧盟伙伴国抛在后面。
德国实施“国际秩序政策”还面临来自本国的困难。德国统一以后，实力和影响都已 增强，但却并没有相应地在国际事务中承担更多责任，发挥更大作用。其中一个重要原 因是德国把政策重点从外交和安全政策领域转向了国内经济和政治领域，大大减少了联 邦财政预算对国防部、发展合作部和外交部三大外交政策部门财政拨款。以1990年、19 95年和2000年三个年份为例，上述三大外交政策部门在联邦财政总预算中所占的比例从 1990年的16.3%，已经下降到1995年的12.5%和2000年的11.7%。尽管“9·11”事件以后 ，联邦国防军的财政状况由于每年新增拨款15亿马克而得到改善，但德国要履行它在安 全政策方面对北约和欧盟军事贡献义务的承诺，以它 目前 的财力水平仍然远远不够。
德国政策重点转移的负面影响还反映在德国政治与社会精英的职业选择上。在这方面 ，勃勃进取的领导人才愈来愈多地进军企业界和非政府组织部门，把外交政策作为职业 升迁工作领域的议会议员十分少见，从事外交和国际组织工作的精英人才后备力量因而 严重不足!再有，德国公众社会对外交政策问题或是兴趣索然，或是要求苛刻：既要有 效对付威胁、保障安全，又要尽可能避免任何花费、不冒风险。总之，德国统一以后面 临的“内部统一”挑战以及因向东部建设注入巨额资金而背负的巨大压力等，使上述局 面难以有望在近期得到根本改善。
柏林不是魏玛，但也不是波恩了。伙伴合作、一体化、多边主义等这些“文明国家” 外交政策的规范要求，已经成为德国1949年以后逐步建构起来的外交政策新传统。它们 既是迫于当时国际形势和战胜国压力、又是德国在二战废墟上痛定思痛以后作出的选择 ，经过半个多世纪发展，已经形成一种定势、习惯和稳定的结构。它们对欧洲乃至世界 的和平与稳定起到了积极促进作用，也符合德国自身的根本利益与需要。在21世纪新的 历史发展条件下，德国将继续利用现有各种双边、多边的国际关系机制与渠道，特别是 德法关系与欧洲联盟、德美关系与北约、德俄关系与欧安组织，来发挥作用。尽管在对 外关系中掌握好分寸(既不居高临下、张牙舞爪，也不仰人鼻息、手足无措)不容易，但 德国是会努力去做的。
总而言之，如果把“新德国问题”理解成统一德国是否将重蹈历史上霸权主义的“权 力国家”外交政策的覆辙，那么问题答案是否定的了。至少在可预见的将来是这样!
注释：
(20)http://www.observer.co.uk/worldviw/story/0,11581,680095,00.html,p,4.
(21)譬如我国《人民日报》2002年4月25日就发表述评文章：“‘新帝国论’的梦想” ，猛烈抨击了文章论点，称这篇文章是新帝国主义“给老殖民主义的僵尸披上时髦的外 衣”；“实质是在为新 时代 的强权政治鸣锣开道”；“为死去的殖民主义和帝国主义扬 幡招魂”等。
(22)毛尔教授认为，除了科索沃战争期间德国发挥了重要作用等个别情况以外，德国 在1993年批准欧洲货币联盟以后直到2001年“9·11”事件发生，都是逃避“文明国家 ”外交政策的领导责任的。详见其文(2001年)，第8页。
(23)这使德国外交政策的诚信受到损害。如何改变这种状况?毛尔认为：德国必须为它 的政策承诺创造足够的资金条件，否则就干脆下调承诺义务。详见其文(2001年)，第7 —8页。
(24)1990年德国统一以后，德国政府向东部地区的转帐支付为1万亿欧元，今后仍要继 续这一转帐支付，约占GDP的5%。详见DIE ZEIT，Nr.49/2001.
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