[摘要]现有的政府组织绩效评估理论与方法没有考虑到制度安排对政府组织绩效的影响。现行中国县乡政府机构设置烦琐，职能重叠，职责不清，领导职数太多，人员编制规模过大，都是上级政府部门按照有关规定设计的，政府组织绩效不尽如人意是制度安排造成的。只有政府部门“让利与民”，才能使政府真正成为“人民满意的政府”。
[关键词]政府绩效；评估；机构；编制；制度变迁
自20世纪60年代以来，以政府财政危机和信用危机为背景，北美和欧洲发达国家的政府和公共部门出现绩效导向，并引导着各国政府的公共管理实践。在我国，自党的十六大以来，全面、协调和可持续的发展观逐渐深入人心，成为国家的发展战略思想。国家领导人在多个正式场合提到“科学发展观”、“正确政绩观”，中国政府定位于建设“廉洁务实高效政府”、“法制政府”和“人民满意政府”。国家和政府的道路选择极大地推动了中国政府绩效评估活动的开展，仅从关于政府绩效评估的报道和研究来看，近年来呈逐渐“升温”趋势，成为中国社会的一个热点问题。[1]而从实践看，党的十六届四中全会提出要抓紧建立一套科学的干部实绩考核标准和办法，在此背景下，政府绩效评价研究具有了鲜明的时代特征和现实意义。
一、国内关于政府绩效评估现状
我国绩效评价的历史渊源主要体现为官员个人的绩效评价，政府作为实现特定职能的组织的绩效评价实践显得较为滞后。[2]在过去20多年中，中国实行了跨越式、非均衡的发展战略，与此相适应，上下级政府间以及政府组织内部的绩效考核主要采用了关键业绩指标体系的方法，[3] 并最终形成了以目标责任制为主的绩效评价方式。在这种方式的主导下，我国地方政府绩效评价指标演化为目标责任考核评价指标，评价指标设计的主要依据或来源是各级政府在年度工作之初所制定的目标责任计划书。在操作过程中，各级政府实施绩效评价的实践者一般遵循着“科学、客观、公正、真实”的原则，采取综合各方意见的方式形成评价指标体系。
与此同时，另一种绩效评价模式是以外部公众为主的利益相关者对特定政府或部门的两类评价: 一类是省直或市直机关工委所属考评办公室所进行的外部公众评议政府(机关)活动； 另一类是由纪检监察部门所主持进行的与特定社会行业相关的对政府部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，即“行风评议”。外部利益相关者参与作为“自下而上”评议政府绩效的重要尝试，能够改善中国地方政府的公共形象、提高公共服务质量、加强民主监督等等。但是，尽管国内诸多学者以及政府官员已经意识到以公众为主体对政府绩效进行评价的必要性，很多地方政府也已经开展了“市民评议政府”的活动，但如何客观评价这类外部评价模式还有待进一步总结。[4]
国内最有影响力的政府绩效评价指标体系，恐怕要算2004年7月国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出的一套“适用于中国地方政府绩效评估指标体系”。据介绍，该体系共分三层，由职能指标、影响指标和潜力指标3个一级指标，11个二级指标以及33个三级指标构成，适用于全面系统地评估中国地方各级政府，特别是市县政府的绩效和业绩状况。[5]该指标体系一推出，就在社会上引起了巨大反响，各方褒贬不一。由于这套指标体系是由国家人事部人员所组成的课题组制定的，所设计的指标体系是否恰当，受到各方关注，引发了不少批评，被国内学者称为“错误的例证”。究其原因，可能在于所给出的评价指标体系缺少清晰、严谨的设计理论与方法。
可以看出，国内所有关于政府组织绩效的评估，都无一例外地忽略了制度因素对组织绩效的影响，换句话说，对政府组织绩效的评估没有考虑到作为政府形成基础的制度安排的因素，忽略了作为政府组织形成与运行规则的制度安排对政府组织绩效的影响。
笔者在2006年5、6月份随全国人大农业工作委员会社会主义新农村建设专题调研组在陕西省某市L县和该县的T镇就政府机构运行情况进行了为期7天的调研。调研采取听取市、县、乡镇领导汇报、按照村民名单随机点名召开村民座谈会、到村民家里随机采访等形式，比较详细地了解了自2002年乡镇机构改革以后，现行乡镇机构的运行情况。本文在调研取得的第一手材料的基础上，通过对陕西省L县县乡机构设置现状的实证考察，试图分析中国现行县和乡镇政府的机构设置如何影响县乡政府组织的绩效。
二、案例
1、L县的机构设置现状。L县位于秦岭北麓，关中平原东南部，地形为南山北岭中河川，属秦岭北麓丘陵区，土地面积1969平方公里，其中耕地76万亩。全县22个乡镇，63万人口，从其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山区，是国家重点扶持的贫困县。[6]L县党政群部门共62个(含22个乡镇)，行政编制1407人。其中县委10个部门编制105人； 县政府19个部门编制335人；政法部门编制386人； 群团5个单位，编制19人；人大、政协编制20人。乡镇编制542人。全额及差额事业单位(含中、小学)共530个，编制9260人。其中县委所属全额拨款单位3个(党校、基层办和档案局)，编制共41人。县政府直属的全额拨款单位10个(人事劳动局、广电局、旅游局、交通局、粮食局、市容局、工业园区、北京办事处、农综办和扶贫办)，编制114人，实有148人。另外还有中、小学433所，教职员6283人。党政群部门及全额、差额拨款事业单位共有人员10612人，加上离退休人员，财政供养人口共13432人。县上按照省市两级政府的统一部署，2002年进行了县乡机构改革，县级部门由原来的43个减少到40个，乡镇由原来的29个合并为22个；县级各部门由原来的969人精简到843人，乡镇行政编制由原来的774人精简到542人。
2、现行机构设置存在的问题。L县现有的县和乡镇两级政府组织的机构设置基本上是按照中央、省、市的“条条”模式套下来的，是按照省市两级主管部门既定的改革方案如期完成改革任务，并经过上级机构编制管理部门的验收合格以后形成的，上边有什么机构，下面就设什么委、办、局，形成了上级政府安排下级政府机构的特色。按照最终由国务院审定的县乡机构改革方案，县工会、妇联、共青团各设一个部门，都配有领导、干事。
在改革中，县上曾经考虑加强统一领导，着力抓好农业、农民、农村问题，将农口的所有县级机构合并为一个农业发展委员会。但是，由于取消了一些部门，被取消部门的上属单位便出面干预，不设相应部门就不给项目、不予拨款，县上不得不取消农发委，恢复原有机构。各乡镇政府原来没有设置人大机构，按照修订后的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求，又设立了人大主席团。调研中，我们了解到几乎所有上属单位都通过各种形式，不从实际出发，不考虑基层的工作量和财政供养能力，片面强调本部门工作的重要性，要求县上成立相应机构。
县级各部门的行政编制，也是在机构改革中按照上级编制部门下达的编制数确定的，没有认真研究在转型过程中每个部门职能转变后的实际需要人数。据对县级48个单位走访的结果，70%的单位领导反映，职能真正转变后，县级机构中只要保留现有在编人员的一小半就够了。县人大现有23人，内设一办四委，每个专门委员会一年安排一次视察，一次检查，个别有两次检查，也就四次视察，五次检查。人大有关同志反映，设一办两委，编制10人足矣。县建设局和其下属的公用事业处，同在一个院内办公，人员合用，共有51人。局有关领导反映，真正从有利于工作、人尽其用的角度考虑，只需要10至12人就够了。
L县县委领导职位，设一个书记，四个副书记，县委共有10个部门，平均一个人管两个部门；县政府领导职位，设一个县长、六个副县长，三个调研员，县政府19个部门，平均每个人分管两个部门。该县给县委、县政府领导每人配一个秘书，编在县委、县政府办公室的综合科，还各配一辆专车，三个调研员合用一辆车，共13辆车。每辆车购置费按15万元计，需195万元，每年每车各种费用按2万元计，共26万元，每个司机、秘书的工资、补助每人以1万5千元计，共计42万元。加上县人大四个副主任、政协三个领导的各种费用，对一个贫困县来说，是一笔很大的开支。而且这么多的县级领导，每人只管一、两个部门，实际上是县领导干了部、局长的事，部、局长则干了股、科长的事，造成办事环节多、层次多，导致职责不清，推诿扯皮，效率低下。
县级各部门编制6人以下的设领导职数一正二副，6人以上的设领导职数一正三副，县上40个部门共有领导202人。有下属单位的部、局、委、办还设有专职党委书记、副书记，他们只管学习、党务，大多数时间无所事事，只有喝茶看报了。L县各乡镇领导一般都有9人左右，合并的乡镇领导有20人之多，官比兵多，22个乡(镇)共有188个领导。这么多的部门领导和乡镇领导，有的只能分工管1个科室，有的只领导一个干事，有的甚至有官无兵。官多法乱，政出多门，相互扯皮，产生了许多矛盾，增加了内耗，降低了行政效率。
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