3、原因分析。按照《中华人民共和国宪法》的规定，乡、民族乡、镇人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府行使下列职权: (1)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令； (2)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作； (3)保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利； (4)保护各种经济组织的合法权益；(5)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯； (6)保障宪法和法律赋予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利； (7)办理上级人民政府交办的其他事项。[7] P29- 32从T镇的实际情况来看，T镇政府的事务主要包括临时性、突发性事务、日常行政事务和接待事务。其中临时性、突发性事务最多。这种类型的事务之所以多，一是因为制度的原因。国家法律规定，乡镇政府要完成上级交办的任务，上级往往也通过这种途径将很多事务压下来。政府层级越低，它所面对的上级政府就越多；二是还存在个人因素。在行政首长负责制的背景下，乡镇行政首长个人的政绩、升迁、荣辱多与上级意志密切相关，因此，对于上级所交办的任务不得不全力完成。
另外，还存在一种因素就是基层政治体制不顺。在实施“村民自治”之前，上级将事权下压给T镇以后，T镇还可以将部分事务下派给村。而现在，由于实行“村民自治”，原来还具有下级意义的村，对乡镇政府不再是服从态度，而是讨价还价的谈判态度。乡镇政府无法再将事权下压，从而处于一种两面受压的尴尬与困难境地。对此，T镇领导深有感触: “乡镇政府就是办事机构，权利无限小，责任无限大”，对于某些事务，“我们没有这方面的权力，却要为这些事情承担责任”。由此可见，是制度安排影响着政府组织行为表现，最后无疑影响到政府绩效。
三、结论与建议
制度(Institution)，作为经济学和法学理论中的一个基本范畴，经过了不同的理解与变化阶段。马克思和古典学派研究了资本主义制度，并对社会主义制度作了大体的设想，其研究主要是针对社会“基本制度”进行的。直接把经济运行作为一种制度形式研究的首先是马歇尔，他把“组织”作为制约生产力发展的因素之一进行了研究。新古典综合派象古典学派一样，在研究经济运行时往往假定制度不变，而发展经济学则更多地强调技术、资金和人力资本在经济增长和经济发展中的作用。这就不能回答在上述条件完全相同的条件下，为什么有的国家经济发展得快，而有的国家发展得慢的问题。直到20世纪70年代兴起的新经济学派明确宣布: “有效率的经济组织是经济增长的关键”，[8]P1人们才更加关注经济发展中的制度因素。诺斯在其代表作《制度、制度变迁与经济绩效》一书中，集中阐述了他对制度的理解。他认为，制度是为了决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，它的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不稳定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它们的实施方式。其中正式制度包括政治规则、经济规则和法律规则，它来源于社会生产的专业化分工。
柯武刚和史漫飞认为: “制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它通常都要排除一些行为限制可能的反映。因此，制度使他人的行为变得更可预见，它们为社会交往提供一种确定的结构。[9]P176
从以上的论述中我们可以看出，制度的内涵至少包括以下三种内容:
1、体制(System)。关于国家机关、企事业单位的机构设置、隶属关系权限划分等方面的体系和制度的总称。如国家政治体制，通常指广义的国家政治制度，包括有关国体和政体等的制度。经济体制，指经济生活中的各种关系以及经济单位组织与管理经济的规章制度。[10]P433
2、组织(0rganization)。尽管传统经济学认为政治或组织就是对市场的否定，现代经济学却越来越形成这样一个共识: 政府(组织)和市场一样，都是引导经济决策的可以选择的制度。新制度经济学的代表人物科斯在用交易费用理论证明了市场价格的运转成本以后，甚至提出了政府(组织)和市场往往是可以替代的论点，并认为企业就是市场的替代品。市场和企业组织同样是引导经济决策的可选择的制度安排，市场是交换产权的财产拥有者的“集合”，企业则是出于节约成本或增加利益而联合起来的“组织”，市场和组织的差异就在于合同的形式。[11]
3、政策(Policy)。在所有可以界定的主要组织形式中，除了企业组织外，政府也是不可忽略的另一种组织形式。尽管在传统经济学中对于政府的角色一直存在着“守夜人”与“调控者”的争论，但现代制度经济学却非常强调政府同样是一个交易主体，因此，政府对政策的制定有着很强的利益化倾向，有时候甚至构成制度创新的阻力。
理论的演绎本身并不是目的，重要的是要用理论解释和说明现实。从以上关于制度内涵的分析可以看出，制度是政府组织的一项重要资源，它不仅是政府组织赖以形成的规范，也是约束政府组织运行的准绳，政府组织的行为绩效不可能不依赖于其固有的制度安排。现有的关于政府组织绩效的研究，一般而言，在讨论各种影响政府组织绩效的因素时，制度因素是被排除在外的，即将制度视为已知的、既定的，或者说把制度因素作为“外生变量”而忽略了对组织绩效的影响。
笔者认为，由中国政府组织引导的机构改革其实就是制度变迁的过程。经济学研究已经表明，当要素相对价格及谈判力量的对比发生变化以及组织的偏好发生变化时，制度就会发生变迁，而制度变迁是对构成制度框架的规则、准则和实施制度的各个组织(包括自我实施变迁的组织)在相对于价格或偏好变化的情况下，为谋取自身利益最大化而重新谈判，修改旧的规则，从而达成更高层次的合约，最终建立新的规则的全部过程。在这个过程中，当各个组织的谈判力量不构成经济交换总体的一系列合约的谈判约定时，如果没有一个组织能够从重建合约的资源投入中有利可图，这时制度才会稳定下来，即形成制度均衡。
正是从这个意义上讲，如果说经过几次机构改革，中国现行县乡两级政府组织的组织绩效不尽如人意的话，一定存在着作为谈判一方的公众、企事业组织和政府组织等在谈判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府绩效通过机构改革重新“洗牌”，作为谈判一方的政府，在拥有制定规则的权力这一优势资源的前提下，只有考虑“让利于民”、切实把改革的目标放在让公众的利益和企事业组织的利益实现最大化，而不是过多地考虑政府组织自身利益的最大化，政府才能真正成为“人民满意的政府”，才能使国家和社会达到最终的和谐。
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[6] 本节资料除注明出处者外来源于作者在L县的调研资料[M] .
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[9] 柯武刚，史漫飞. 制度经济学——社会秩序与公共政策[M] . 北京: 商务印书馆，2000.
[10] 常用百科辞典[M] . 湖北辞书出版社，1991.[11] 科斯. 财产权利与制度变迁[M] .上海: 上海三联出版社，1999.
熟人社会与民主监督的多维思考
我国转轨期政治结构中的权力资本化路径