关键词： 党政关系 党政分开 法治化
一、我国党政体制形成的历史背景
我国现存的党政关系体制是在特殊的历史条件下形成的。党政不分,以党代政,就是党把自己混同于国家政权机关,包办代替国家权力机关、行政机关、司法机关的工作,直接管理国家生活和社会生活的具体事务,以致党的组织国家化、行政化。
我党是通过暴力革命的方式取得执政地位的,党在革命中,组织群众,教育群众,在群众中取得了非常高的威信。这是我党取得政权的一个基本前提。但这也同时导致党容易包办社会生活的一切,将本来应该由政府承担的工作包揽在自己手中,这导致党政不分体制最终形成。同时,这种体制也是在经济建设的快、慢之争中,为适应高度集中的经济体制、为加强党对政府工作的影响和控制中形成的。
新民主主义革命时期,中国共产党所肩负的历史任务是充分发动国内外的一切力量,建立一个强大的政党和一支威武的军队,扫除一切反动势力,最终建立独立、民主的人民共和国。这就要求中国共产党必须首先建立一支高度统一的军队和行动指挥组织。1942 年9 月1 日,中共中央政治局通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,明确规定了各根据地都要有一个统一的领导一切的党的委员会;确定党应该领导一切其他组织,包括政府、军队和民众团体。这一规定是由当时中国共产党所面临的历史任务决定的,是为协调抗日革命根据地党、政、军、民各组织间关系,最大限度地发动社会力量共赴抗日要务的需要。也正是这一权力运作方式,使中国共产党领导中国取得了新民主主义革命的最后胜利,并最终造就了以中国共产党的一元化领导体制为特征的民族国家。可见,在这一历史时期,中国共产党的主要任务是以党建政。我国现政府就是中国共产党在革命过程中孕育并设计创造的。
新中国成立初期,严峻的国内外形势要求党必须建立一个权力集中的指挥中心,这种权力集中的指挥体现在已经成为执政党的中国共产党和政府的关系上,就是党的权威远远大于政府的权威。关于党政关系的问题,在新中国成立初期,党内也曾经酝酿要求进行规范,要求改变常常以党的名义下达命令的习惯。但由于中国共产党在革命过程中建立的卓越功勋和崇高威望,使得中国共产党不但没有能够及时自觉地改变这一习惯,相反还加强了这一习惯。随着社会主义制度和高度集中的计划经济体制在我国的全面确立,中国共产党建立起来了高度集中的权力运行机制,党的组织和党的各级干部走到了国家政权的前台,党直接掌握政权,执政党代替政府和市场成为资源配置的主体,对国家政治生活、经济生活和社会生活实行一元化领导,最终形成“党政一体化、议行一体化、政经一体化、政法一体化、政社一体化”。从此,我国政治生活中以党建政的党政关系
最终演变成了典型的以党代政、党政不分的党政关系。
“文化大革命”期间,党的一元化领导被无限制地发挥以至于党统领一切,有党无政、有党的政策而没有国家的法律。这种极端化的政治状况,严重窒息了经济和社会发展的活力,国民经济到了几近崩溃的边缘。党的
一元化集权式领导非但没有强化自己的领导和执政地位,反而面临前所未有的合法性危机。
十一届三中全会以后,党的工作中心转移到了经济建设上,党的中心任务的转移决定了党的工作方式尤其是领导方式的转变。市场经济体制的确立和逐步完善,也为党政关系的合理调节提供了前所未有的机遇和推动力。社会主义市场经济的确立和发展,使得传统的党统一切的党政关系赖以存在的社会经济基础逐渐消失,并为新型的党政关系的建立提供了现实基础和内在驱动力。在这一时代背景下,如何调整党政关系的思考和讨论再次逐步深入,并达成了广泛的一致:作为居于领导地位的执政党,中国共产党一定要改变传统的党统领一切的领导方式,党政关系规范化是党在新时期面临历史任务的必然要求。在我国经济基础发生重大改变的今天,应该进行变革,否则就不能适应今天的社会现实。因此,进行政治体制改革,特别是党政关系体制的变革应该提上议事日程。
二、党政体制的突破
（一）党政分开的含义
党政分开即党政职能分开。党的领导是政治领导, 即政治原则、政治方向、重大原则的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是: 使党的主张通过法定程序变成国家意志, 通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众, 实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同、职能不同、组织形式或工作方式也不同。应当改革党的领导制度, 划清党组织和国家政权的职能,理顺党组织和人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系, 做到各司其职, 并且逐步走向制化。
中国共产党是我国社会主义事业的领导核心,是全国各族人民的领导核心,当然也是我们国家机关的领导核心。但是,党领导国家并不等于党管理国家,党领导人民也并不等于党管理人民。党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。就其本质而言,党除了广大人民的利益外,没有自己的特殊利益,而广大人民最大的利益就是使自己成为国家和社会的主人,因为这是广大人民实现其他利益的基础和前提。这就决定了党领导国家政治生活的本质内容,就是组织、引导和支持人民当家作主,行使好管理国家事务的权力,建设社会主义新生活。党的根本职能在于确定国家的发展方向,制定符合社会发展规律的纲领、路线和战略目标,决定国家机关活动的大政方针,进行宏观指导。党实施领导的主要方式是提出正确的政治主张,并通过法定程序使自己的主张变为国家的法律,通过强有力的政治工作和组织协调工作,通过广大党员的模范带头作用,动员、组织和带动广大人民为实现党提出的战略目标和路线方针政策而奋斗。
一般认为,党的职能是决策,政府的职能是执行,因此,党政应当分开。但我国的领导实线表明:从决策,到决策的执行,是一个连贯的不中断的过程。这两个领导阶段的总目的是一致的,只是工作的程序、分工有所不同,一个侧重于决策,一个侧重于执行。政府在发挥自身职能时,实际在按执政党的主张行事;政府职能某种意义上是执政党职能的继续和延伸,是执政党实现自己意志的工具。并且在执行决策的过程中也有决策,甚至是重大问题决策。而我们党所肩负的重大问题的决策职能中也包含了执行中重大问题的决策。如,党提出了“四个现代化”的任务后,不可能就完全由政府去贯彻,其执行中的问题就不过问了。因此,决策职能与执行职能客观上是难以截然分开的,双方实实在在是一种互相交融的有机联系。研究我国的党政关系,自然应在理论上明确党的职能和政权的职能,并在法律上予以规范。但在实际工作中,党政是不可能截然分开的。我国的社会管理实践表明,领导管理工作只能有一个中心,而不能政出多门;社会管理的权力只能统一,而不能分割。如果我们忽视党政之间的有机联系,搞形而上学的党政分开,把党的职能与政府的职能作板块式的分离:党委只管决策、思想政治工作、组织人事等;政府则只管具体执行和经济财政等工作,就会造成统一的社会管理权的分割,防碍领导工作按其内在规律正常运行,也会造成党与行政磨擦,既削弱了党的领导,又削弱了行政领导。
当代中国行政改革的原则趋向分析
中国——民意与体制的张力