培育基层民主精神的课堂(2)

　　2005年4月8日，张门村在村小学校举行了最后的选举。高景箱以400多票当选为村主任，他成了村支书和村主任“一肩挑”的干部，这次他得票略少于候选人选举，或许反映了一部分选民对他动员别人为杨禄让位的做法的不满。杨禄在高景箱这样的安排下，以268票当选为村副主任，预选中只得了5票的杨复兴竟然在最后的选举中得了181票，这也反映了选民对杨禄前3年工作缺点的不满。

　　张门村的村委会选举就这样有惊无险地平稳完成了。高景箱在他的竞选演说中承诺要在今后3年里为村里修水泥路2公里；建一个唱戏的舞台；建一个村的大门。再次见到当选为副主任的原张门村主任杨禄，他有些不好意思。从3年前被村民用另选他人的形式选为村主任，到这次依靠高景箱的安排才勉强当选村副主任，相信他对我国农村基层民主的体会一定很深。这里已经初步形成了一个政治市场，选民们每3年一次对服务于他们的干部们进行信任投票。杨禄的经历不仅对杨禄本人是一笔宝贵的财富，而且也教育了所有的村民，他们明白了他们手中的投票权将决定一名农村基层干部的沉浮。

　　平山庵村。村支部书记地位较弱，却想通过控制选举当“一肩挑”的干部，结果是村民的力量冲破了这种控制，使最后的选举结果反映了村民的意愿。

　　平山庵村是这次关口镇村委会换届选举的试点村。2005年3月6日，他们就进行了村委会候选人的选举。这是一个经济状况很差的村，直到2004年底平山庵才有了村部，建村部的4万元钱基本上是现任村党支部书记樊根春筹集来的，其中还包括了部分他自己的钱。

　　樊根春是原村委会委员，负责计划生育工作。2003年底由于该村原支部书记樊石头超计划生育，被开除了党籍，樊根春才当上了支书。到2005年3月村委会改选，他任村支部书记刚刚1年多。由于河南省鼓励村支书和村主任“一肩挑”，所以樊根春也想借这次村委会改选，作个一肩挑的干部。当时，有能力与他竞争村主任职位的只有1个人，那就是樊炎森。樊炎森是上一届村委会委员，是该村有名的富裕人家，自己有厂有车，房子也盖的漂亮气派。3月6日进行的村委会候选人的预选，负责4个分会场投票的人就带着这个“一肩挑”的意图影响了选民的投票偏好。预选的结果按照得票多少果然是：

　　村主任候选人：樊根春、樊进乾；

　　副主任候选人：刘铁锤、樊炎森；

　　村委员候选人：樊遂玲、郑红芬。

　　没有不透风的墙。在这次预选中利益受损的樊炎森和他的支持者对樊根春的这种做法表示了强烈的不满。预选结束的第二天，就把意见反映到了关口镇民政所和镇党委政府，并扬言如果问题得不到合理解决，将去县市上访。显然，樊根春的做法违背了选举公开、公平、公正的原则。尽管他是现任的村党支部书记，关口镇党委政府还是在调查了之后，决定在平山庵村重新进行村委会候选人的预选。3月8日，我参加了这次预选的全过程，并跟随一个流动票箱观察了投票的情况。

　　平山庵村有选民899人，预选共发出选票792张，其中有效票737张，废票48张，弃权7张。选举结果与上一次有了巨大的变化。

　　村主任候选人：樊炎森392票，樊根春242票，樊石头44票，刘铁锤23票，杨同祥19票，等12人；

　　副主任候选人：樊石头326票，樊炎森106票，刘铁锤101票，杨同祥67票，陈银水48票，樊根春46票，等20人；

　　村委员候选人：王姣338票，樊遂玲157票，郑红芬72票，等35人。

　　在这种情况下，樊根春、刘铁锤主动提出退出村委会的选举。樊石头因为受处分未满2年不能当候选人。最后形成的村委会候选人是：

　　村主任候选人：樊炎森、杨新安；

　　副主任候选人：杨同祥、樊银发；

　　村委员候选人：王姣、樊遂玲。

　　2005年3月11日，平山庵村举行了最后的选举。那天发出选票828张，选举结果如下：

　　村主任候选人：樊炎森620，杨新安136，李炎卫26；

　　副主任候选人：杨同祥670，樊银发127，李卫3；

　　村委员候选人：王姣465，樊遂玲256。[iii]

　　关口镇2005年村委会选举的试点工作就这样结束了。应该说，平山庵村并不是一个基础条件比较好的村。该村的前任党支部书记1年前刚刚因为违反计划生育政策被开除了党籍，新任支书上任才1年多；就在半年前，该村才算有了村部，村经济实力很薄弱。也许就是在这样的村搞选举试点才能充分反映出问题，所以，我们不能说镇党委政府就没有眼力。而且，当选举真的出现问题时，镇党委政府的做法不是去保护现任的村支书，而是去保护选民的民主权利。这才是我国基层民主政治建设的进步，它不仅表现在当自己的民主权利受到侵害时选民的奋起抗争，而且表现在上级党委政府对选民民主权利的尊重。在这里，我们实实在在地看到了我国政治文明的进步。

　　张寨村和关口村。村委会改选没有竞争，原班人马连选连任。所以，选举的程序在这里也就基本上是走形式了。

　　张寨村和关口村在很多方面是不一样的。张寨村是个只有1159名选民的小村，关口村的选民则有3000多人，全村5000多人。张寨村经济实力很弱，关口村则在几年前还是河南省的小康村。张寨村地处关口镇的边缘地带，交通不便，关口村则处于一条省道周围，著名的关口集是新密、新郑、禹州三市的商品交易地之一。但是，在2005年进行的村委会改选中，他们由于缺乏竞争，原班人马连选连任，选举程序走过场而具有了共同的特征。

　　2005年4月10日，是张寨村换届选举投票日。由于没有新人与原村委会成员竞争，差额选举的另一名候选人基本上是摆设。选举分为主会场和3个流动票箱，我在主会场观察了投票的情况。会场设立了3个秘密划票间，但是我发现几乎没有一个选民去秘密划票间划票。发放选票也是由村民小组长把自己小组的选票一起领来，由村民小组长再发给选民。这样就难免发生一人填写超过规定数量选票的情况发生。果然，在后来清点选票的过程中，我就发现经常有一人填写4到5张选票的情况。没有竞争，也就没有了投票前的演说，大家也对种种违反选举规定的做法采取了容忍的态度。最后的选举结果也在意料之中。

　　村主任候选人：丁晓中608票，李烈江212票，苏新存16票，周合照15票；

　　副主任候选人：李书才673票，周长林175票，周宏恩2票；

　　村委员候选人：杜彩娥567票，张会敏277票，苏贵1票。[iv]

　　张寨村为了鼓励选民参加选举，准备了450多支0.80元一支的圆珠笔。在主会场我多次看见选民们争抢圆珠笔的场面。连选连任的村主任丁晓中也是张寨村的党支部书记，作为“一肩挑”的干部，他向我表示，村里经济很困难，有能力的人都不愿干这种多付出少收入的村干部，既然大家选了我，我就尽力而为吧。

　　关口村的最后选举日是2005年4月7日。在关口村不是没有人愿意出来竞选村干部，而是在衡量了自己的实力后，感到竞争不过现有的村干部才放弃的。由于关口村过去的工作基础较好，干部能力较强，所以选举也进行的波澜不惊。当选的5名村干部都是上一届的村委会成员，村主任李富洲连选连任，村党委书记寇发庭任专职党委书记。我没有现场观察关口村的选举投票情况，但是据村干部反映，当天的选举进行的非常顺利，村里在村部大礼堂设了一个主会场，还有2个分会场。当天来主会场的选民就有800多人，主任、副主任和委员候选人都进行了演讲，现场气氛热烈，选民投票也十分踊跃。有人告诉我，为了鼓励更多的选民参加投票，关口村向每一位投票的选民发了5元钱。

　　看来，缺乏竞争是由不同的原因造成的。在张寨村是因为穷才没有竞争；在关口村则是因为实力不如现任干部才没有竞争。原班人马连任的感觉也不同。在张寨村丁晓中表示面对一穷二白的局面，他只能尽力而为。至于结果如何，他也没有把握，这也能从他拒绝发表竞选演说和对村民进行承诺看出一二。在关口村党委书记寇发庭和村主任李富洲都对今后关口村的经济发展抱有充分的信心，李富洲在演说中有对村民的明确承诺。

　　我把这两个有很大区别的村放在同一种类型中，只是要说明一点，缺乏竞争的选举不论他们的背景有多么大的不同，在程序上的形式主义是它们共同的特点。

　　几点结论和建议

　　详细地考查村委会选举的情况，细心地发现我国基层民主政治建设的一点点进步和问题，进而找到我国政治文明建设今后努力的方向，是我们这次实地考查河南省新密市关口镇5个行政村换届选举的目的。从以上的呈述中，我们可以得出结论和建议如下。

　　首先，关口镇党委政府在这一次村民委员会改选的过程中，表现出了极大的民主意识。他们参与并不干预，监督并不越权。他们既是上级的领导部门，同时也是来自外部的监督力量。这种对于自己位置和作用的准确把握证明，我国乡镇级地方党政在处理与村级自治组织的关系上逐步成熟了，他们依法行政的意识，尊重村民民主权利的意识，自我约束的意识，都有了长足的进步，显示出我国推行村民自治制度对我国政治文明建设的深远影响力。同时事实也证明，关口镇党委政府在这次村委会改选中的作用是不可或缺的，尤其在那些竞争激烈而村党支部书记控制能力较弱的村，就更是如此。关口镇党委政府的民主意识是我国基层民主政治建设长期实践和教育的结果，他们的良好表现说明我国农村的村民自治实践已经在培养选举文化、养成民主习惯、进行民主精神教育上取得了长足的进步。他们必将推动我国基层民主政治建设步入良性循环。

　　其次，村民在选举中学会民主管理、民主监督和民主决策。笔者1998年曾对河南省新密市的城关镇、刘寨乡、米村镇、曲梁乡、苟堂镇、超化镇的14个村的村委会选举进行过调查，那时笔者发现，真正的民主选举和起作用的村民代表议事会只占整个总数的1/3，只起形式上作用的占1/3，基本不起作用的占1/3。[v]也就是说，有2/3的村级选举和村民代表议事会制度是执行的不好的。但是时过7年，我们这次对关口镇5个村的选举调查表明，情况已经有了很大的变化。不仅有3个村的选举竞争激烈，导致选举结果反映了选民的意愿，而且就是竞争不激烈的2个村，选举也是按照正常投票程序完成了。我们可以得出结论，比较好的发挥了民主选举作用的村事实上已经超过了50%。村民在这个选举过程中经受了一次民主精神的洗礼，受到了一次民主精神的教育，村民的民主习惯正在逐步形成。这是一种不可逆的过程。一旦村民接受了用民主的手段来解决自我管理、自我约束和民主治理的问题，再要他们回到命令主义的任命制就是不可接受的。

　　再次，通过程序公正来实现实体公正，通过程序民主来实现实体民主，达到多数原则、程序公正原则和保护少数原则的统一，仍旧是我国基层民主政治建设的长期任务。列宁曾经指出，自发的工人运动只能产生工联主义，科学社会主义理论是要靠从外部灌输进去的。[vi]在村民自治中，对农民骨干和农村基层干部的培训十分重要。中国有几千年“民可使由之，不可使知之”的封建传统，官本位思想十分严重。解放以来，我国实行了几十年的计划经济，现有的干部管理体制在乡镇以上仍旧是自上而下的任命制。这一切都是与眼睛向下的民主治理原则相矛盾的。所以在中国，不仅关于民主的实践较少，而且关于民主理论的灌输就更少了。“严重的问题在于教育农民”。这种教育不是文革时期去割农民的资本主义尾巴，而是要向他们灌输民主理论的知识，教会他们如何去行使自己的民主权力。2004年初我在美国进行地方政府治理的调查时，就看到美国北卡罗莱那州杜姆市政府创办的“杜姆邻里学院”，为了培养市民了解和参与政府的工作，学院请市政府和县政府的不同部门来向学员介绍市县政府是怎么运作的，学员将这些知识带回自己的社区，成为社区活动的积极分子，以此来培养市民参与公共事务管理的兴趣和技能。我自己2003年在关口镇进行课题研究时，就对当地的基层干部进行过2次培训。2005年3月份我考查关口镇平山庵村选举时，对村选举委员会的委员也进行过1次培训。从我的调查和亲身实践中，我感到农民需要这种先进的治理理论的灌输，他们在经过了4至5届的村委会选举后，已经有了较为丰富的选举实践经验，选举的技巧和方法也有了很大的改进，这也是各级地方政府和民政部门向农民和基层干部灌输的结果。我们要坚持下去，在理论与实践的互动过程中，使我国农村的民主治理水平不断提高。

　　第四，后选举时期的民主治理，仍旧是一个需要重视和亟待解决的问题。这次关口镇5个村当选的村委会主任，基本上都是搞企业出生的。他们自然会把企业管理的那一套照搬到村务管理中来。但是，显然对私人企业的管理方法和对公共资源的管理方法是有区别的。对企业员工的管理和为村民提供服务和公共产品也是有区别的。在企业中，由于财产是私人的，农民企业家可以用命令方法来进行管理；在村务管理中，村委会运作的是公共资源，从事的是公共服务和提供公共产品，就必须运用民主的方法来进行管理，充分发挥村委会一班人的作用和村民代表议事会的作用。在这里，民主的协商和尊重农民的意愿是非常重要的。我们很多有农民企业家背景的村干部之所以在村务管理中难有作为，没有充分尊重农民的意愿和采用协商的办法，是重要的原因。因此，进行这方面的灌输，对于后选举时期的民主治理尤其重要。同时，要处理好后选举时期的民主治理，制度创新非常重要。目前，我国农村的村民代表大会和民主理财小组作用的弱化和虚化的趋势很明显，其直接的结果就是，村干部在当选后，如果没有按照自己选举时的承诺办事，或者做了坏事，村民们都没有方便的渠道来进行监督，只有等到3年后的选举才能将其选下去。而且，村民罢免村干部的成本很高，需要有新的制度来切实保障村民的民主权利。河北省青县采取的“党支部领导、村民代表大会决策、村委会执行”的模式，将决策和执行组织分开，把村民代表大会做强作实，成为农村真正的决策组织，村委会只是作为村民代表大会的执行机构的做法，是处理好后选举时期民主治理的有效形式。值得我们重视和推广。

　　最后，我国农村的治理一定要处理好党支部书记与村委会主任的关系。由于我国广大农村在村一级可以运作的公共资源非常有限，因此，掌握这种有限的公共资源的权力对于村务管理来说非常重要。在取消了农业税之后，村一级的公共资源大体只有两个来源：一是上级的转移支付。2003年关口镇5个行政村各得到上级的转移支付1.5万元，2004年为1万元。二是各村在承包荒山、企业管理费和股息等收入。张门村2003年承包荒山的收入有6万元，关口村在2004年在河南三叶生物制药厂的股息收入有5万元。后者的收入取得是与村干部的个人能力和其经济实力密切相关的。由此，派生出村党支部书记和村主任关系的几种模式。

　　一是交叉任职型。党支部书记和村主任“一肩挑”。关口镇5个村中有两个（张寨村和张门村）是这样处理的。其他村在随后进行的党支部书记改选中是否会将当选的村主任选为支部书记，还有待进一步观察。

　　二是相互协商型。党支部书记和村主任能力相当，关系不错，所以办起事情来会相互协商，不会一个人独断专行。我在关口村看到的就是这样的情况。

　　三是能力强者型。如果村主任的能力明显强于村党支部书记，那么在大多数情况下，决策权是掌握在村主任手里的。在这种情况下，由于村里的主要收入是村主任组织来的，所以他在村里说话的分量显然不同。这时，支部书记主要充当村主任的配角。

　　四是相互冲突型。这种情况在农村是不可能长期存在下去的，因为镇党委政府一定会想办法用以上3种形式之一来取而代之。

　　我感到，就前三种形式来说，都是处理村党支部书记和村主任之间关系的行之有效的办法。从长期来看，要根本解决这个问题，还是要靠不断扩大党内民主，将村级选举的民主形式与党内民主有机地结合起来，才是治本之策。现在安徽省农村将党支部候选人的选举放在全体村民中间进行，村民选出党支部的候选人，再由党内选举出党支部的干部，就是有益的尝试。

　　关口镇5个行政村的第五届村委会换届选举工作在2005年4月中旬结束了。4月15日，关口镇召开了有全体镇干部和所有新当选的村干部参加的会议，进行了总结。关口镇党委书记苏遂陆在讲话中要求新当选的村干部要加强学习，要多看报纸、新闻，学习有关法律法规；要做好团结工作，不能光看到自己的优点，也要看到别人的优点，不要光看到眼前利益，大家都是乡里乡亲，是邻居，所以要多琢磨事，少琢磨人；一定要兑现对选民的庄严承诺，克服困难，说到做到。新一届的村委会3年任期一晃就过去了，你干得不好，选民也会罢免你，选掉你。为了提高新一届村委会村务管理的能力，关口镇还要对当选的村干部进行培训。

　　事实上，不断地在民主实践和理论方面进行学习和教育，从而逐步形成一种选举的文化和民主监督的氛围，我国的村民自治正在成为一所培育基层民主精神的学校，而这正是我国村民自治制度的希望所在。 

注释：

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