操纵选举的是是非非(2)

      二、法律的高压线——操纵与指导的模糊分界

      1、操纵与选举的词义区别

      操纵，查阅现代汉语词典的释义有二：一是控制或开动机械、仪器等。二是用不正当的手段支配、控制。显然能够和选举连在一起的意思就当是第二种释意，即用不正当的手段支配、控制选举。

      指导，查阅现代汉语词典的释义是：指示教导、指点引导。很显然这个与选举连在一起的词是褒义的，即指示教导、指点引导选举。

      2、对乡镇干部“操纵选举”的分析

      目前，关于乡镇干部操纵选举的说法和实例，基本上都是在一些领导的汇报或者作为村民委员会选举局外人的专家学者的调研文章之中见到，经过笔者进行汇总，不外乎以下几点，一是乡镇违法提出村委会候选人，或者指派、选派村委会成员。二是暗箱操作，不按法定程序选举例如有的在选举中不设立固定的投票站所，而是仅仅使用流动票箱，甚至有的说乡镇工作人员掌握流动票箱等等。三是乡镇对一些违法现象不给予及时纠正等。

      将这些所谓的乡镇干部“操纵选举”现象进行认真分析并同笔者以上所列出的指导选举的过程进行对比就可以看出其中的问题，其实这些问题基本上都是一些假问题、伪问题。许多是对简单的表面的调查得到的材料，或是对一些二手的材料尤其是汇报性质的材料进行加工和研究的结果。先说第一点，当今的乡镇干部根据党委政府安排去指导选举，没有人会对《村民委员会组织法》熟视无睹的，面对当前严峻的信访稳定形势和乡镇干部在各级干部中的弱势地位，再有人去干那样明摆着违法的事纯粹是脑子进了水！至于有此地方报道出来的乡镇指派选派村委会干部的事，大部分是在上级的行政压力下，给某些主要领导顶了缸！（可以肯定，指派、选派的村委会干部绝大多数是村委会主任，这样的事，没有乡镇党委政府的集体研究或者主要领导的点头，谁敢去作呢？）关于第二点，尤其是乡镇干部掌握流动票箱以及不设固定投票站的问题，更是一个有点可笑的问题，不要说乡镇干部，包括任何一个稍有一点头脑的村干部，也不会傻到让村民看到自己亲自在作这种明显违法的事！关于第三点说的乡镇干部对一些违法现象不时纠正的问题确实存在，但这个问题也是一个有问题的问题，同样是有管辖权指导权的县委、县政府、县级人大、县级民政部门为什么就没有这个责任呢？同样的权限、在做同样的工作，为什么操纵选举的大帽子给了乡镇干部，而不作为的大帽子又给了乡镇干部？这根本就是一种角色歧视问题。以上几个问题之中，只有第二点中一部分说得有一些道理，就是暗箱操作不按法定程序选举的问题，但怎样暗箱操作，为什么要暗箱操作，多数的文章是只知其然而不知其所以然。只是浮光掠影地搜集集料，隔靴搔痒地分析问题，这样才是造成各界对乡镇干部偏见的根本原因，更是导致了村委会选举中存的真正问题无法揭示与难以解决的真正原因。

      3、关于乡镇干部指导选举的分析

      我国村民委员会组织法没有明确规定乡镇对村民委员会选举的指导权但是在第十五条却以另外的一种形式规定了乡镇及其人民代表大会对村民委员会选举的依法查处权限，这实际上也是一种带有行政决定性质的指导权。而且省市的具体选举办法也大都明确了乡镇对村民委员会选举的指导权力和义务。根据这些规定，以及县级党委政府对乡镇的工作要求，乡镇干部对村民委员会选举行使的指导权应当包括以下几个方面：一是宣传发动，即在选举前与选举过程中负责有关法律法规和政策的宣传与解答。二是制定村民委员会换届选举工作计划并组织实施。三是培训换届选举工作人员。四是承办有关选举工作的来信来访。五承办换届选举工作中的其它临时事项等等。从以上各方面的规定可以看出，这些具体化的工作多是一些准备和辅助性质的工作，而对于选举中的具体的工作如何开展指导和监督，就规定得非常原则，加之各地选举办法本身对选举过程中一些重要细节的忽视，使得选举的过程存在大量的监督真空，选举结果成功与否的可预测性非常低。这样的形势下，我们可以看一看各地的文件，却多是要求乡镇保证选举的一次成功率在多少以上，最终达到多少以上，我个人认为实在的不知道如何的保证，只凭多宣传就会达到？只凭加强这种似是而非的指导就会达到？最大的问题是最终选举出的村委会与我们的上级党委政府和村民所向往的村委会是不是真的一致？

      4、操纵与指导难以界定：

      通过以上对操纵与指导选举的分析可以看出，在相关的法律法规中对这些界定就不够准确，严重说根本就是含糊其词，那么在实际工作中，乡村干部尤其是乡镇干部对这两方面的把握更是难上加难，法律的高压线几乎就在乡镇干部的脚下，只要一迈步，就有触及的危险。这样乡镇干部在村民委员会选举中很容易就出现两个极端，要么迫于各种压力挺而走险，放手给村干部，成为村干部的智囊，让村干部不惜一切努力保证选举成功，那怕选上来的村委会成员是精神病也在所不惜。这是离操纵选举高压线最近的表现。要么就是抽身事外，无离选举的是非之处，尤其是对村民委员会选举中的一些可左可右的事，甚至于一些违法现象也睁一眼闭一眼，因为这样的事，认真抓起来，调查难、取证难、处理难早已经是证明过的，大部分会不了了之，而作为乡镇干部却成了村干部和村民中的不识趣者。而且一旦乡镇干部稍有不慎卷入其中，担上操纵选举的罪名，受处分是轻了，丢饭的可能就很大了！如果对选举工作不去参与的话，选举不成功的主要原因在于村民，乡镇干部至多是一个指导监督不利的错误，受到的处理与操纵选举相比就小得多了，这样形势下，感到风险的乡镇干部就会宁可不迈步，不做工作，也不会去冒那个可能要丢掉饭碗的险。所以说在实际工作当中，乡镇干部并不是如一些人想像的那样全力以赴指导和监督选举或者说是在操纵选举，大多数的人是多一事不如少一事，对于村委会选举的工作只是限于传达一下文件、按步就班给村支部安排一下工作，然后在选举过程中多是作壁上观，对于选民提出的问题也是推给村选举委员来答复，除非有了因选举出现的重大纠纷或斗欧，乡镇干部是不敢轻易出头的。乡镇指导的主动缺位，以及县级有关部门的分身乏术，就会导致村民委员会选举过程中出现指导和监督的真空，并且这个真空会被村中的各类精英所填补！这也是目前我们的村民委员会选举中会存在一些难以透彻分析的问题，为什么这些问题在选举过后才会揭暴露，为什么查处又多是半途而废，为什么同样的问题却总是重复出现的主要原因！

      三、明确职责与权力——还权力于民、还干部清白

      1、造成乡镇干部指导选举工作偏离的主要原因：

      一是表面原因，即村民委员会组织法及各地有关规定不够具体，缺乏可操作性。无论是在村民委员会组织法，还是各地的地方性法规中，虽然或隐约或明确规定了乡镇对村民委员会选举的指导和监督权，但是具体可以在那此方面可以指导监督，如何指导监督，却没有相关的明确规定。同样对于农村党支部如何发挥领导核心作用、如何支持和保障村民自治工作也没有比较明确的规定，给村干部造就了“广阔”的可操作空间，这也是一些学者发现的所谓乡镇干部通过控制村干部来操纵选举现象背后的原因之一。而在县级的指令性文件中，一般就是将村民委员会选举成败的任务明确分解给了乡镇，甚至有的地方让主要领导都作了保证，保证在规定期限之前，完成多少比例的选举！处于这种两难选择之下的乡镇干部作出相对比较有利的选择是正常的，一些处于特殊压力之下的乡镇干部作出钻法律法规空子，打擦边球的行为也成为一种无奈的选择。从这个意义上说只要乡镇干部参与了村委会选举，只要对村干部的一些行为做出意思表达，就是在指导选举或者操纵选举，二者必居其一！在分界不清的情况，只要选举出现问题，操纵选举的大帽子是非乡镇干部莫属！至少也是通过控制村干部操纵选举！在笔者上述的叙述中，笔者与同事的两种不同的选择就应当是最具有代表性的，尤其是笔者的同事，是大多数乡镇干部所认同的选择。二是根本原因即当前的行政体制和运行机制原因，我国村民委员会组织法规定，村民委员会协助乡镇人民政府开展工作，与乡镇人民政府是指导与被指导关系。但是在实际工作中，让处于命令——执行的行政压力体制末稍，责、权、财有着严重的错位和脱节的几十名乡镇干部，面对成千上万的村民要将各种来自于上级的根本与乡镇职能不符的、不切实际的任务目标在限期内落实，除了给村支部和村委会“要长短”以外，不可能有更加合理的选择！在村中，大部分的党支部和村委会是一体的，领导了村支部就是领导了村委会，因此只要乡镇干部在拿村委会干部当自己的下属，双方就有利益的联结存在，在村委会的产生即选举过程中，乡镇干部如果不消极作为，只要采取行动无论是指导也好、操纵也好，就必须考虑将来的工作因素，这可能也是人们为什么总将操纵选举与乡镇干部联系在一起，而不将这个贬义词与县级有关部门联系在一起的原因。

      2、修改村民委员会组织法及各省的选举办法，还权力于民：

      作为一名乡镇工作者，笔者之所以敢于冒着将来被本地的领导“秋后算帐”的风险把自己参与村民委员会选举中的一些别人不敢公开，或者没人肯公开的细节进行公开，主要目的只有两个，一是为乡镇干部正名，从本文第一部分可以看出，笔者在选举中的作法客观分析确有不可取之处，甚至有与法律相违背之处，但做为当事人，处于那种情况下，笔者是在凭着对本职工作的热诚和自己农村十几年工作的经验来作的，我从心里认为自己为村委会选举做的是正面的工作，而且从实际效果上来看，也确实对刘庄村的村委会产生以及后来的工作开展起到了较好的作用。所以我想说的是：我们绝大多数的乡镇干部不是一些人想象的那样，为了让一个或两个“自己人”成为村委会干部就置党纪国法与不顾的法盲！更不是村民委员会选举中的绊脚石！我们的许多乡镇干部是在法律的盲区和行政压力、媒体以及社会压力的夹缝中顶着各种误解与不实之词，在艰难地为我们的村民自治做着贡献！第二个目的也是最重要的目的就是将村民自治尤其是村民委员会选举中存在的真问题揭示出来，对我们村民自治中的一些法律和法规进行修正，减少法律法规中的关于村民委员会选举的盲区，让乡镇干部在具体的工作中有法可依，以期实现用正确的指导代替暗箱下的操作，变正当的操纵为合法的指导，真正做到还权与民。具体地关于村民委会选举，村民委员会组织法与地方法规的完善就当重点放在以下几个细节上：

      第一选举委员会的产生无论采取何种方式都应当由投票选举产生，并且要作出对选举委员会工作监督的制度安排，这是实现公平公正选举的基础。第二要对村民委员会选举的方法和程序作出相对比较统一的有较强可操作性的规定，改变目前这种各地各自为战、各念一经比较混乱的状态，减少村民委员会选举过程中的法律法规盲区。第三是对选民投票中关于秘密写票处的设立应当成为硬性的规定，应当规定非秘密写票处填定的选票无效，以此来减少选举过程中的一些监管盲区。第四是高度重视外出务工选民的选举权问题，外出务工选民在当前的农村是一个庞大的群体，对他们民主权力的忽视会对我们的村民委员会选举带来巨大的影响，要认真研究如何在选民登记、委托投票、村务管理等方面从法律上保障他们民主权力的行使。第五是加大对选举中的破坏选举会场、违法违规承诺、贿选等不正当选举竞争作出清晰的界定，明确查处机关和处罚条款。

      3、实行县乡村相互配套的行政体制改革，还干部清白

      目前的乡镇体制改革，对乡镇不仅仅是减人，重要的是减压，减少不合理的行政体制压力，进一步明确各级各部门的职责与权力，不要以乡镇干部行使非法行政权力，对村民自治制度侵权的代价来实现行政压力的传导，还乡镇干部以清白。 具体的关于乡镇体制改革中与村委会有关的方面应当注意以下几个问题。首先要明确乡镇在村民自治工作中的管理权限，那些是应当管的，那些是不应当管的，那些工作是必须做的，那些工作是不能作的，只有法律中明确有了规定，才不会出现乡镇无所适从，尤其是唯上级压力是从，或者唯明哲保身是从的两种极端现象。第二是对乡镇与民政部门、人大等机关进行合理的职责分工，改变当前这种谁都可以管、其实谁都可以不管、有了问题谁也不好管的状态，减少部门之间的职能交叉与推诿扯皮。第三重点是加强对村民自治中的各级行政管理的监督，重点加强对县市级有关指令性和指导性文件的审查与监督，防止不合理的行政压力传导和转嫁。第四是加强对村委会选举过程的媒体监督，可以采取邀请有关部门、媒体或者由选民自发保留选举过程与现场资料的方式加强对选举过程的监督，不仅可以避免许多问题的发生，而且一旦出现问题能够做到有的放矢，准确查处。

      4、一点题外建议，建立学术研究与实际工作者情况交流的机制

      作为一名最基层的实际工作者，笔者近年一直致力与乡镇及农村问题研究，由于理论水平所限，虽然掌握了大量第一手真实性非常强的材料，却没有什么进展。而笔者通过研讨会和网上与一些专家学者的交流，发现他们有着很高的理论水平，但有些在材料的来源上却存在着一定的缺陷，他们在传统的行政体制内通过调查或搜集资料得来的材料往往与实际情况有着一定的差距。通过本文就可以看出，笔者所提供的材料肯定是一般调查无法得来的，但笔者分析以及解决问题的思路是否完全正确就很难肯定了，如果这些资料掌握在一些专家学者的手中，就肯定能对问题的解决提供更好的方法。因此笔者建议是否建立这样一种机制，在当前每位专家学者有着自己调查蹲点基地的基础，分区域、分情况、有针对性联系一批最基层的实际工作者，加强相互交流与合作，这样不仅对双方都有一定的益处，最大的益处在于解决当前社会发展中存在的问题过程中，能够实现实际情况与理论水平的最优组合，提供最佳、最有效的解决思路和方法。

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