在组织管理体制上，我国的民政部、劳动和社会保障部、卫生部的职责都涉及社会福利内容。例如，民政部的职责之一是“组织、指导拥军优属活动；研究提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准”“承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作，拟定有关方针、政策、法规、规章；拟定社会福利事业发展规划和各类福利设施标准；研究提出社会福利企业认定标准和扶持保护政策；研究提出福利彩票(中国社会福利有奖募捐券)发展规划、发行额度和管理办法，管理本级福利资金。”劳动和社会保障部的职责有“拟定养老、失业、医疗、工伤、生育社会保险的基本政策和基本标准并组织实施和监督检查”“制定社会保险基金收缴、支付、管理、运营的政策；对社会保险基金预决算提出审核意见；对社会保险基金管理实施行政监督；制定社会保险经办机构的管理规则和基金运营机构的资格认定标准；制定社会保险服务体系建设规划并组织实施。”卫生部的职责之一是“研究拟订妇幼保健与生殖健康、社区卫生、健康教育和健康促进及卫生科普等相关法律、法规和政策；制订并实施有关妇幼保健与生殖健康、提高出生人口素质、社区卫生、健康教育改革和发展目标、规划；依法对母婴保健工作进行管理、指导和监督。”可以看出，我国的社会福利供给不具有整合性。
在覆盖范围上，我国现有的社会保障的覆盖范围要比欧洲福利的覆盖范围狭窄。欧洲福利国家不光提供慷慨的福利服务，而且其福利范围惠及所有公民。举个简单的例子。在瑞士，普通丧偶者可以领取幸存者津贴。申请条件是：鳏夫或寡妇在其配偶去世之后有一个或几个孩子；没有孩子的寡妇，条件是满45岁，结婚至少5年；离婚的投保人如果符合一定条件，也可以认为其相当于前两者。津贴数额是：与重估的平均年收入相对应的老年人养老金的80%，但每月最低为824瑞士法郎，最高为1648瑞士法郎。再如，儿童的父亲或母亲去世，可领取一份孤儿津贴，如果双亲都去世，他或她就有权得到两份孤儿津贴。但是中国经济不发达，经济剩余量不足，覆盖范围当前还主要限于城镇职工及其家属，然后再逐步扩大到农民和全体公民。[8]
四、我国建立公共服务型政府的可行性途径：以福利供给为突破口
我国福利供给应该以政府为基础、以市场为导向，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府形态也要发生相应的变革。公共服务型政府以社会福利为突破口或许是正确的政策，而且政府在社会福利中的地位越来越重要。在许多国家，政府以购买“私人”社会福利机构服务的形式向其提供补贴，并且用所得税冲销公司为其员工支付的社会福利津贴。例如在波兰和瑞典这两个国家里，公共部门是社会福利制度的最重要载体。[9] 以我国当前的福利现状为参考系，我国构建公共服务型政府包括以下内容：
（一）适当增加政府在社会福利上的财政投入
我国的社会福利制度与欧洲的福利制度都由政府作为主体。我国构建的社会主义市场经济条件下的社会福利体制仍由政府承担社会福利的管理和领导，由国家财政承担主要社会福利的资金负担。如前文所述，我国要构建公共服务型政府就要加大社会福利的供给。这就带来了一个问题：政府如何增加对社会福利的供给呢？或者哪些社会群体享受社会福利的增量？笔者认为，在城市的福利存量不变的基础上，政府的社会福利供给的增量应该导向农村。农村在20世纪90年代的改革和发展中被迅速边缘化，乡镇企业丧失了原来的市场和活力，农村的合作医疗也在市场化的冲击下名存实亡，农村基础设施极度短缺，从而演化成约束我国发展的“三农问题”。为了解决三农问题，我国政府采取了“多予、少取、放活”的六字方针。在少取方面，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决议：农业税自2006年1月1日起废止。而在多予方面，笔者认为增加农村的福利供给是政府的可行的选择。以公共卫生为例，公共服务型的政府要建立畅通的农村疫情信息网络、医疗救治体系和应急救治队伍；完善疾病预防控制体系，加强农村乡镇卫生院建设；积极建立新型农村合作医疗制度；完善卫生监督体系，充实和加强卫生监督力量；广泛宣传卫生科普知识等。
（二）建立系统化的社会福利制度
社会福利体系涵盖了许多内容，必须建立系统化的社会福利制度。
威廉姆H.怀特科和罗纳德C.费德里科认为具体的社会福利计划必须包含六个方面：（1）福利计划的目的是什么（2）福利计划的资格要件是什么（3）福利计划发放什么津贴（4）提供津贴的方式（5）福利计划的管理机构（6）福利计划的缺点，即福利计划的绩效评估。
顾俊礼与田德文构建了“基础—整合的社会福利体系”。[10](p435-448)在这一社会福利体系中，按照要素制度满足民生需求的不同层次，可以将其分为基础层次和发展层次。基础层次的要素制度有基本养老金、公营划一低廉收费医院服务、社区护理及健康与与预防服务、廉租房服务、失业补偿、创造就业计划和社区就业服务等；发展层次的要素制度包括企业退休金、个人养老储蓄和社区服务等。基础层次的社会福利以政府的责任为主导，是社会福利体系的主体，发展层次的福利需要多元化的社会主体共同参与。这促进了福利供给的社会化和市场化，更重要的是政府形态发生了转变。以基础层次的公营划一低廉收费医院服务为例。这种做法是为了形成“全民健康服务制度”，而这一制度的资源提供者和管理者主要是政府。政府要为包括基本医疗和大部分的住院服务提供保障。通过政府规划和统一管理的医疗服务体系，可以从机制上扭转由于供需双方信息不对称，众多利益主体包括医院、医护人员、不同奉献的人的趋利行为，以至医疗保险公司的道德风险等等因素带来的诱发医疗成本上升的顽症。
（三）公共服务型政府的社会福利管理机构须整合化和法治化
就整合化而言，卫生部、民政部与劳动和社会保障部各自的社会福利职责必须合三为一。这方面我国可以学习北欧有些国家的做法。在冰岛，《社会安全保障法》在组织与管理一章中的第二条规定：国家社会保障协会负责养老金保险、职业伤害保险和健康保险的管理。此外，相应的管理部门必须深入到社会的最基层。当前，我国社会保障的管理部门是民政部及其县级以上各级人民政府民政部门、劳动和社会保障部及其县级以上人民政府劳动和社会保障机构。为了使社会福利普及至全民，我国应该在乡镇、农村也设立相应的福利管理机构。
就法治化而言，笔者认为，一方面要由我国人大制定一部《社会福利法》或者《公民基本福利法》,统领现有的有关社会福利的法律。二是建立统一的社会福利基金协会。三是成立社会福利司法部，监管社会福利部门的运行情况，听取社会福利公众的意见，如果社会公众对社会福利部门的公共服务不满意，社会福利司法部有权对社会福利部门加以质问，此外，社会福利司法部对社会福利基金由完全的监督权，社会福利部门必须定期作《社会福利基金报告》，每年年初，社会福利部门向社会福利司法部作《社会福利基金预期运用报告》，在年终要作《社会福利基金运用情况报告》。
（四）我国政府的社会福利供给要遵循公平的原则
如前文所述，西方国家在以社会公平为核心思想的新公共行政时期，其政府的服务具有真正意义上的公共性。我国的社会福利供给同样必须统筹兼顾。福利制度的设计和创新应该以社会公平、公正为原则。当前我国存在的一个不合理现象是“福利腐败”。所谓“福利腐败”，是指一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在福利的名义下形成的行业腐败现象。例如地铁职工免费乘车、电信职工免费打电话、电力职工免费用电等等。2003年，全国职工的平均年工资是14040元，其中，非垄断行业的农林牧渔业职工工资为6969元，电力、煤气、水等垄断行业是18752元。垄断企业的高福利已成为众矢之的。调查显示67.1%的人人为垄断企业的高福利，把较高的生产成本转嫁给了全社会，84.7%的人赞同取消这种特殊福利。[11]垄断行业只要继续“垄断”这块利益，无偿地任意使用公共资源，就不可能为公众提供更合理、更优质的产品和服务。这些表面上的单位内部福利，最终会变成服务成本，由政府和公众承担。彻底消除这些“福利腐败”现象，有利于节约资源、减轻公众负担，促进社会的公平与和谐。
注释：
①摘引自:迟福林：危机后应加快向公共服务型政府转变.详见http://finance.sina.com.cn/g/20030610/1032350642.shtml.
参考文献：
[1]毛锐.撒切尔政府私有化政策研究[M].北京:中国社会科学出版社.2005,135-142.
[2][4][10]顾俊礼.田德文.福利国家论析—以欧洲为背景的比较分析[M].北京:经济管理出版社,2002.
[3]杨卫平.杨胜刚. 英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究[J].财经理论与实践. 2005,(3): 32-35.
[5]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管理学—西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].政治学研究,1999,(1):79-88.
[6]迟福林.全面理解“公共服务型政府”基本涵义[J].人民论坛,2006,(3):14-15.
[7]张梦欣.社会保障:新共识[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004,105-108.
[8]王志凯.比较福利经济分析[M].浙江:浙江大学出版社,2004,148.
[9][美]威廉姆H.怀特科,罗纳德C.费德里科.当今世界的社会福利[M].北京:法律出版社,2003,232-233.
[11]唐勇林. 垄断企业的高福利已成众矢之的[N].中国青年报, 2006-05-01(2).
作者简介：
[1]周峰(1982-)，男，汉族，山东济南人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为公共行政理论与实践。
[2]陈静(1981-)，女，汉族，河南邓州人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为人力资源管理。
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