内容提要：公共服务存在一定的范围。要有效提供公共服务，要使得政府层级之间的关系适应公共服务的范围。政府一般不是因为要提供公共服务而建立起来的，往往是为了统治和管理的需要才建立起来的，所以其往往具有等级和集权的性质。为了更好地提供公共服务，建设服务型政府，需要对适合于统治和管理的政府层级体制进行改革。本文探讨了公共服务的基本理论，探索了理想的政府层级关系，并在此基础上探讨了我国政府层级所面临的实际问题以及对策。
关键词：公共服务的范围，政府层级，条块关系，实体性政府
随着中国经济的持续发展，对于公共服务的需求水平也随之提高，目前中国可以说进入了一个公共服务高速发展的阶段。
在这一进程中，由于全球化的影响，中国目前公共服务的标准往往是国际化的，高水平的，根据国际标准来评价，我们所面临的问题是严重的，而解决问题所需要的经济力量、社会力量依然是弱的，与发达国家相比资源依然不足。与世界各国的政府相比，中国政府行政组织力量很强，各级政府之间的关系，以及条块关系，带有很强的集权色彩。这一体制是为完成革命任务而建立的，往往适合于集中力量做大事，适合于不同渠道筹措资源，适合于做过去习惯作的事情，还不习惯从财政支出筹集资源，然后去提供普遍性的基本水平的公共服务。
在这种背景条件下，中国的公共服务供给，往往具有很强的行政性配置的色彩，消费也具有行政性分割的特点，往往是行政权力中心点拥有较好较多的公共服务，往往具有行政特权的色彩。而普遍的公共服务，即使是基本的公共服务，供给往往是不足的，存在着区域化，单位化的特色。不同区域，不同单位的供给水平存在很大的差距。有些地方供给过度，有些地方供给不足。
在这种格局下，我们的公共服务，是私人服务，还是公共服务，即使在概念上也存在相当的模糊性。过去计划经济时代，政府和单位大包大揽，所有的服务，即使性质上是私人服务，都是公共服务。而即使是公共服务，由于单位往往是福利化的，有单位，政府就不管，而政府机关也往往自己管自己，所以公共服务是准公共的，即使性质上是公共服务，也具有很强的私人性质。随着市场化进程的深入，现在很多服务是私人的，是市场的，政府开始提供一些公共服务，但现在很多服务的准公共服务色彩依然很浓。
要更好地提供公共服务，优化公共服务资源的配置，需要让公共服务回归公共服务的位置。要做到这一点，我们需要重新思考我国政府各层级之间的关系。
本文将从公共服务和组织管理的角度，思考如何科学合理划分各级政府公共服务职能的问题。本文首先将从公共服务的范围理论出发，透视我国政府层级关系存在的问题，然后在从组织管理的角度提出政府间层级关系的理想模式。然后再分析我国目前政府层级间关系的现状，以及改革的空间。
一、公共服务的范围理论与政府层级关系：服务的角度
公共服务有其范围，但其范围到底如何界定，却还没有人对此有何论述。本文将从理论上具体说明公共服务的不同范围，不同范围之间的理论关系，以及对理解政府层级间关系的意义，并以此来分析我们公共服务政府间层级关系存在的问题。
1．基本理论逻辑
从实际情况来看，公共服务是有范围的，有地理范围，受益范围和成本范围，也有管理范围。从理论上来说，公共服务的不同范围如果相互匹配，其服务配置将是优化的，政府层级间公共服务的职能关系容易理顺，也将是有利于有效提供公共服务的。
如果管理的范围超出特定的地理范围，就会导致管理范围过大的问题。如一个省去管一个村范围的事务，一个省去管一个县范围的事务，就会导致省级管理负担过重、而村和县管理负担过轻，管理能力无法从管理实践中积累的问题。如果范围过小，则会导致行政性人为分割的问题。如黄河流域的事务往往超出省级管理规范，如果让省来管理，往往缺乏区域协调，上游、中、下游相互之间就会存在管理的外部性问题。
如果管理的范围超出特定的受益范围，就会导致公共服务需求与供给不对称的问题。需求是局部的，但供给往往可能是大范围的。结果，需求的地方供给不足，而不需求的地方则产生了供给。如受灾范围是局部的，但救灾政策的受益是全部的，那么真正需要救灾的人可能得不到足够的救济，而不需要救灾的人则得到了救灾。如果受益的范围较小，远远小于管理范围，则其公共服务的需求的呼声往往会不被管理者听到，其公共服务很容易被忽略。如果管理范围小于受益范围，管理上就会产生受益区域过小的问题，或者不同区域公共服务不均等的问题。如义务教育是国家范围的，但具体的管理是地方的，那么不同地区的义务教育质量往往会因各地的努力不同而不同。
如果管理的范围超出特定的成本范围，就会导致供给上的过度。如省政府开支，村受益，往往会出现需求过旺。国家开支，某个区域受益，也会导致“跑部钱进”的问题。环境污染是公共资源的消费，治理环境污染是公共资源的投入。环境污染是流域性的，成本是整个流域支付的，管理机构不覆盖整个流域，就会出现管理范围过小的问题。结果是很多大江大河因为缺乏大范围的管理而受到严重的污染，而一旦污染形成，又很难得到治理。
成本受益的范围，也最好是对称的。如果成本超过受益范围，也就是说受益者范围小于成本范围，则会出现别人付费，自己消费的问题。这时候消费就会缺乏足够的财务约束。在有些情况下，还可能成为夸大问题，以获得更多的资源的问题。比如污染治理的费用，如果来自非受益范围，很可能的情况下，污染越严重，获得的外来资源越多，其结果是本地治理污染的努力不足。如果受益范围大于成本范围，也会出现一部分人付费，另外一些人的问题。
成本受益对称的单位，最好使其有最终的管理权。否则，付费支付者和受益者不作决策和管理，而不受益和不付费的人来作决策和管理，其决策和管理往往会不受成本受益的制约。导致公共服务资源的过渡消费和供给的浪费，或者不足。
2．公共服务的地理范围与政府层级间关系
从地理覆盖来说，公共服务的范围是有差别的，有些是小范围的，有些是大范围的，有些则是全球性的。村和城市小区是小范围的。这个区域的公共服务，在地理范围、成本和受益范围方面，都可以是对称的，一般来说可以让村和小区自主治理。
全球性的公共服务，往往是全球性的组织来管理。目前没有全球性的国家，但有联合国等国际组织来协调。也往往通过国家之间的合作来完成。
国家有国家范围内的公共服务。如全国性的治安，全国性的交通，全国性的气象服务等。由国家来进行管理，并且由国家来融资，其受益范围也是全国的。
依此类推，每一级政府，都有其自己范围内的公共服务，都可以通过自己来融资，其消费范围也是覆盖整个区域的。
根据管理范围与地理范围一致的原理，管理单位的设置应该是根据公共服务的地理范围来设置。公共服务的管理单位应该是多范围的，而且是相互嵌套的。与公共服务的地理范围一致的政府层级间关系是这样的：每一级政府都负责地理范围内的事情，而且有最终的决策权。如果有上级政府的干预，就意味着超范围管理；如果本地理范围内的政府不管理，则可能是下级政府来管理，就意味着存在该级政府管理不足的问题。
目前，我们的现状是公共服务的管理基本上是以行政区划为范围，而不是以公共服务的地理范围为管理范围的。机关事业单位，包括一些人性化管理的企业，也在提供单位性的公共服务。公共服务的管理范围，有一些是地理性的，但更多的是行政性的，具有很强的单位性色彩。管理单位与公共服务地理范围错位现象很严重。
不过，各级政府是具有公共性的组织，通过机关事业单位公共服务的改革，通过理顺其层级关系，通过理顺其与公共服务各个范围之间的关系，可以让公共服务具有区域性的地理意义，而少具有单位管理性意义。
3．公共服务的受益范围与政府层级间关系
不同的公共服务受益范围是不一样的。从理论上来说，所有的公共服务都是开放性的，向所有的公民，乃至国外的人开放。如公园，往往是任何人都可以去的。大学，也往往谁都可以申请。美国的大学，中国人可以去上学，香港的大学大陆的人也可以去上。中国的大学，外国留学生也可以申请。而且也可以享受当地政府的补助。但受益范围在一定意义上还是当地的，或者说主要是当地的：小学，基本上是局限于较小的地理范围的，一部分流动人口只是边际意义上的；大学，往往对本地学生有更多的好处，北大清华，收所在地的学生也多于外地学生。医院，也往往局限于本地公民。交通也是如此，一个地方自行车道基本上是本地人用的，汽车道路上行驶的车基本上也是本地牌照的。
公共服务的管理最好与公共服务的受益范围相一致。根据这一原理，由于公共服务是多种多样的，其受益范围也是多种多样的。所以，公共服务的管理单位要与公共服务的受益范围相一致，其特点也是多管理单位的，而且相互之间是嵌套的，没有相互隶属关系。从政府层级管理关系来看，每一级政府都有自己受益范围的公共服务，对于这类公共服务，每一级政府都可以自己处理。如果是由上级政府来处理，就会出现管理范围过大的问题；如果本级政府不处理，而由下级政府来处理，就会出现管理范围过小的问题。
从公共性角度来说，我们很多公共服务具有封闭性，主要是户籍性封闭，和单位性封闭。户籍封闭，往往使得很多非本地户籍的外地人不能享受本地的公共服务。因为户籍封闭性，为了追求更好的公共服务，就出现了很多移民，包括出国移民。因为单位封闭性，而使得人力资源的配置，也往往有公共服务的刚性。很多人为了子女接受更好的教育而留在北京上海等，或者留在某个工作单位，即使在这些地方实际上没有什么发展前途，或者不适合自己。
公共服务的受益封闭性，使得公共服务的消费存在行政性的约束。公共服务受益的开放性，可能导致公共服务消费缺乏约束。就义务教育来说，我国公共服务消费的行政性封闭是很严重的，农村的不能享受城市的服务，而城市的公共服务水平明显高于农村；小城市不能享受大城市的服务，而大城市的公共服务水平明显高于小城市。高考的录取指标是分到省一级的，省一级高考录取分数存在明显的差别。结果出现了很多因为教育服务不同地区存在的行政性分割而出现各种各样的移民。户籍制度是行政性分割的手段。其结果是，人力资源和相关的资本，无法在全国范围内得到合理的配置，户籍制度改革也进展缓慢。
要解决这个问题，就要根据公共服务的范围来重新确定不同政府的管理职能。让具有全国性效应的公共服务让国家来管理，而让地域性的公共服务让地方来管理。从而在全国范围内实现全国性公共服务的均等化，减少因公共服务行政性分割导致的非正常的人口流动。也就是说，人力资源和相关资本的流动，应该是根据经济发展的需要和人尽其才的方向来流动的。而公共服务不同地方可以进行竞争，那应该是地方性公共服务的竞争。而全国性的公共服务，各地应该是均等化的，而这应该是国家的事情。如果国家真正负责全国性的公共服务，而地方负责地方性的事务，就可以在体制上解决这一问题。
4．公共服务的成本范围与政府层级间关系
公共服务的成本，也有一定的范围。公共服务的融资范围如何，直接关系到公共服务资源配置是否适当。当然，可能存在转移支付，或者捐助性的融资，但是辅助性的，基础性的融资范围是一定的。全国性的服务，往往是全国性的融资范围比较合适。地方性的服务，地方性的融资范围比较合适。一般来说，城市的融资范围，非常确定。覆盖在特定的地理区域内。尤其是辖区内的不动产的范围。
公共服务管理单位最好与公共服务的成本范围相一致。如果管理范围大于成本范围，则出现局部融资大范围受益的问题，如果管理范围小于成本范围，则出现局部受益大范围融资的问题。这都不利于长期融资激励。就转移性支付来说，中央给地方的转移支付资金，最好直接转移到受益单位，让受益单位直接接受中央的转移支付资金，而不要通过中间环节，否则容易出现管理范围和受益范围不一致的问题。比如县受益，但中央政府把转移支付交给省，就多了管理层级，增加了管理费用，而且省很可能考虑当地的情况，把资金挪作他用。有些转移支付是农户受益，但政府却把转移支付交给村。有些村转交给直接受益的农户，而有些村则平均发给所有村民。这不仅增加管理成本，而且还出现了转移支付配置资源的扭曲。
从政府层级间关系来看，每一级政府都应该负责本级政府公共服务的融资，而且其覆盖范围是本级政府的管辖范围。每一级政府都不能让一部分人融资，而其他部分不融资，要有融资的效率。而且融资途径，最好是与公共服务的受益是相关的。所以，每一级政府都是一级财政，如果上级政府来管下级政府的财政，村财乡管，县财省管，都不是合理的政府层级间管理。这样做，有利于集中管理，却不利于办事，不利于更好地提供公共服务。
我们的实际情况是，公共服务的融资范围很不明确，很不适当。全国性的服务，很多是依靠地方性融资来实现的。全国有政策，地方有融资，有些依靠单位自筹经费解决。如义务教育，就是依靠区域性融资来解决的。这必然导致全国性的服务不均等化。而很多地方性服务，则是由上级政府来融资的，这出现了“跑部钱进”的问题。
在城市，由于没有征收不动产税或者说物业税，城市公共服务的融资往往与当地公共服务的受益没有关系。一条轻轨修将过去，沿线的交通服务大大改善，房地产增值，房地产主受益，但没有为此付出成本。当前城市建设很大一块资金来源是政府征用市民和郊区农民的土地。通过卖地来制成城市发展。实际上是新购房者付费，城内人受益。尤其是城里的公共服务水平高于郊区，内城的房价就猛涨，受益者就是拥有老房子的人。这是成本范围与管理不一致的表现。
要解决这些问题，有很多办法。这里讨论的，让不同政府层级间成本关系与公共服务成本范围相一致，有助于在根本上解决这一问题。
5．公共服务的管理范围与政府层级间关系
公共服务往往是通过组织来进行管理的。根据前文的一般理论，公共服务的管理范围、成本收益范围以及地理范围，比较匹配的时候，比较能够量入为出，根据本地的社会需求，本地的经济情况，以及未来发展的可能性，来有效地提供公共服务。而且有节约的动力。如果不匹配，公共服务的需求就会扭曲，公共服务的支出需求就会过旺，公共服务的融资存在困难，公共服务的配置效率差，经济效率也差。
根据这一原理，我们政府层级间关系也应该是符合公共服务的管理范围、成本受益范围和地理范围相匹配的原则。
目前的情况是，我们的公共服务，政府的层级关系往往与公共服务的管理范围是不一致的，不是过大，就是过小，受益者往往不是付费者，付费者往往不是受益者，往往带有很强的行政性组织的色彩，以及单位性组织的色彩。这都导致了一系列的问题，如公共服务融资不足，公共服务需求难以控制，有些地方公共服务供给过度，出现很多形象工程，政绩工程，有些地方公共服务严重匮乏，质量低劣，不能满足当地需要等等。
目前，比较一致的是城市中新兴商业小区的公共服务，其成本受益范围、地理范围和管理范围都比较匹配。不过，由于小区内缺乏良好管理的制度性关系，开发商，物业管理公司，小区自治机构，业主关系混乱，而且有很多具体的利益冲突。而政府的相关管理又没有到位，民政系统不管，建设系统没有管理好，存在管理失败的问题。这是管理范围不一致导致的。因为小区业委会成立很难，运作也很难，成立的动机往往是维权，与开发商、物业管理公司冲突；而物业管理公司虽然是商业性的机构，却承担小区物业公共服务的融资，组织，生产，和提供；政府部门属于自己管理的职责往往不到位，或者是干预过分。如果能够理顺政府层级关系，让城市政府而不是条条来实体性地承担起管理物业小区相关事务的工作，小区管理就不会是目前这个格局。
二、公共服务范围与理想的政府层级关系：管理的角度
上节从公共服务范围的角度来思考政府间层级关系。本节将在公共服务范围理论的基础上，从管理的角度来思考理想的政府层级间关系。
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