——兼及政府治理危机及其治理
中国的体制转轨和社会转型正处在一个关键时刻，而关键的关键是政府改革，中心是如何建立一个有效政府，解决政府治理中出现的危机。本文拟从理论和实际两个方面做些分析，以供讨论。
一、一个简要的理论说明
如何建立一个有效的政府？这是我们面临的一个重大的理论和实践问题。虽然很多人在讲，很多会议在讨论，很多人在实践，但似乎并不清楚，有的是人云亦云，有的是东施效颦。因此，有进一步讨论之必要。
什么是一个有效的政府？要回答这一问题，必须先弄清什么是政府能力以及政府有什么职能和起什么作用。
有人把政府能力区分为财政吸取能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力，概括起来，无非是政府采取和促进集体行动的能力。按照政府能力的大小强弱，人们可以把政府分为多种类型，处在两端的是强政府和弱政府，大政府和小政府。政府的职能和作用按其实施方式可以分为强制性职能和服务性职能，政府只能具有对强制的垄断，而在非强制的服务活动领域，政府应与其他任何人处于平等的地位。按其性质政府职能和作用则可以分为基础性工作和一般性工作、积极作用和消极作用，因为政府具有多种职能，其地位和作用也不一样，政府既可能促进经济增长，也可能造成经济衰退。所谓基础性工作包括建立法律基础、保持非扭曲的政策环境和宏观经济稳定，投资于基本的公共服务和基础设施，保护承受力差的弱势群体和生态环境。除此以外，就是一般性工作。这里需要说明的是公共服务和基础设施中基础性部分和一般性部分的区别，由于技术性和机构性创新改变了自然垄断的范围和条件，使得以前一些具有自然垄断性质的经济活动具有了竞争的性质和特点，于是一些基础设施和服务的融资与它们的运营和提供、公用事业中的竞争性部门和垄断性部门、社会保险计划和社会援助计划可以分开实施和进行，其中的一般性公共产品和服务的生产和供给就不再是政府的职能，而成为私人部门从事的经济活动。
明确了政府能力以及政府的职能和作用，我们就可以界定政府的效能。所谓有效政府，就是政府能力与政府职能作用相适应的政府。可见，政府的效能，一不能用政府能力的大小和强弱来衡量，政府能力强大，但大而无当，强而他用，不该做的事情做了很多，该做的事情没有做，或者没有做好，就不是一个有效的政府。二是政府效能也不能用政治形态来和经济发达程度区分，民主政府并不一定就是有效的政府，也有无效率的时候，专制政府也不一定就是无效政府，同时，发达国家的政府也不全都是有效的政府，发展中国家的政府也不全是无效的政府。东亚一些国家在一些时期曾经相当有效，但既不是发达国家，也不是民主国家。三是政府效能也不能用犯不犯错误、以及犯不犯大错误来判断。政府是由官员组成的，官员也是人，特别是处在公共生活领域，每个官员在实现公共目标中究竟起了多大作用，是很难评价和监督的，更容易产生机会主义以及不道德和不诚实的行为，因此，政府的效能不仅表现在平时的办事效率上，更表现在危机时期的处理上。危机往往是政府的失误造成的，而危机的解决又要依靠政府的努力，可以说是“成也萧何，败也萧何”。2003年的非典就是一个证明。先是政府的放任和新闻封锁造成了非典危机，4月20日以后，政府的强力干预又力挽狂澜。可见，有效政府是一个相对概念，也是一个动态概念，世界上没有绝对有效的政府，也没有永远有效的政府。
由于基础性工作是政府职能作用中第一位的事情，处于政府使命的核心，政府存在的理由和依据也在这里；而一般性工作是第二位的事情，且政府不是唯一的供给者，因此，只要做好了基础性工作，就为建立一个有效率的政府奠定了坚实的基础；与此同时，在一般性工作中采取一种灵活务实的态度和做法，就能为市场的有效运行和社会经济的正常发展，提供基本的条件和良好的环境。如果基础性工作没有做好，而一般性工作又做了很多，甚至直接进入私人领域，代替私人决策和私人活动，这样的政府就很难成为一个有效的政府。因为，一个政府与一个人一样，政府的能力再强再大，但终究有限，用在了不该用的地方，一是分散了力量，挤掉了该用的地方；二是无的放矢，甚至乱放一通，造成巨大浪费；三是造成行为扭曲和秩序混乱，损害了政府的权威，破坏了政府的公信力。同样，政府的目标也有多个，同时实现几个主要目标，往往顾此失彼；倾全力于一个目标，也会造成失衡。因此，集中主要力量做好基础性工作，是提高政府效能的基本途径。
二、政府治理潜藏着深刻的危机
当代的中国，的确是希望和危机并存。所谓希望，是指25年的改革开放校正和确立中国社会经济发展的市场化取向，25年经济的高速发展奠定了中国经济进一步发展的基础，在今后一个相当长的时期内，中国经济仍然有着继续发展的巨大潜力。如，城市化的推进是资源有效配置和效率提高的过程，也是一个社会需求不断扩大的过程；消费结构的升级以及以住房、汽车和现代信息通信等新消费热点的形成，将会提升中国经济增长的质量和水平；加入WTO和进一步融入经济全球化的进程，使中国有可能发挥自己的优势，进一步利用世界的资源和市场。所有这一切，就为中国经济的进一步快速发展创造了良好的条件。然而，中国的发展也潜藏着很大的危机，诸如能源危机、台海危机、农村危机等，其中，最重要的也许是政府治理危机。虽然我们的政府组织控制能力很强，但在很多方面显露出虚弱的迹象，说明目前的政府治理是一个相当不稳定和不均衡的结构。
根据世界银行对世界各国政府治理的考察，作为公共机构，政府治理效能的提高，一方面取决于其本身组织机构的完善和人员素质的提高，另一方面取决于约束机制的增强和制衡监督的有力。这需要有三个基本条件：一是要有一个强有力的中央决策机构，能够有效地制定和实施正确的政策，协调各方面的行为，并且临危不惧，处险不乱，能够消除冲突，化解危机，各个政府机构之间存在着授权、约束和决策辩论的正常机制，其与外部利益相关者存在着制度化的相互联系和信息沟通渠道。二是要有一个能够胜任的和有效的服务提供和政策执行系统，在私人部门，要放手让市场发挥作用，政府的职能是提供秩序和保护，与之合作，而不是代替市场，政府能退出的尽量退出，不能退出的承包给私人部门和非政府机构经营，以便在市场力量不及和不能的地方补充其不足；在纯公共部门，要明确目的和任务，建立和健全规章制度，加强舆论监督；在泛公共部门，凡私人能够进入的要鼓励其进入，同时加强内部竞争，签订可强制执行的业绩合同。三是要实行基于个人才干的招聘和晋升制度，培养一支积极主动和精明强干的公务员队伍。然而，在这几个方面，我们都存在着一系列问题。
首先，我们的社会是一个政府主导的社会，我们的经济是一个政府主导的经济，政府以及整个社会经济生活在很大程度上是依靠官方文件、领导人讲话和主流传媒的言说来组织和运转的，然而，在这些文件、讲话和言说中充斥着大话、空话、假话，导致政府公信力的明显下降，造成了政府的信任危机。我不知道在全社会中，有多少人还相信这些言行不一、口是心非的说教。这是整个社会诚信丧失、道德沦落的主要原因之一。
其次，尽管在各种公开场合，大家都讲中央决策的有效和正确，其实，我们的决策效率很低，失误颇多，包括不少重大失误。这次宏观调控就是证明。各个政府机构之间缺少授权、约束和决策辩论的正常机制，其与外部利益相关者也没有制度化的相互联系和信息沟通渠道，各个部门都借机扩大本部门的权力，互相推诿，互相扯皮，政出多门，前后矛盾，很难协调行动，最后，没有人为错误决策负责。在一系列重大问题上，缺乏全面和系统的研究，没有长期打算和战略安排，因而在重要关头，往往为某些部门所左右，采取救火式的行为方式，出现基本前进方向的逆转和倒退。
再次，我们的政策执行系统和服务提供系统的效率究竟如何，实在不敢恭维。由于政府部门的错位、越位和不到位，由于政府之间的利益竞争，政府侵权、官员违法、政令不畅、阳奉阴违相当普遍。仅以中央和地方的关系而论，由于财权和事权不相匹配，由于国有金融垄断下的政府隐含担保和预算软约束，中央和地方之间的利益博弈不仅是争夺财政资源，而且在争金融资源。比如，虽然预算法规定地方没有发债权，但是，每个地方都在举债借债，仅县乡两级的债务就高达6000亿元，至于地方的很多金融机构，诸如广信、南方证券、闽发证券、德隆集团等亏损破产，央行出面相救，更进一步扭曲了地方的行为，于是形成了这样的定式，即凡对自己有利的政策规定就听、就干、就执行，凡对自己不利的政策规定就不听、不执行，或者阳奉阴违，或者谎报军情。思想上（实际是口头上）的保持一致，掩盖着行动上的各行其是。结果是，没有一个政策的执行不走样的。
最后，由于评价标准和评价体系的扭曲，我们缺少一套基于个人才干的招聘和晋升制度，无法培养出一支积极主动和精明强干的公务员队伍，尽管我们公务员的一般素质和水平在社会平均水平之上。这里有几点最为关键，一是目前评价官员政绩的标准是GDP和引资数量，这是我们的政府职能和官员行为扭曲的重要原因；二是官员晋升和罢黜，以人划线，以紧跟为准，以经济问题剪除异己；三是官员的行为只有纪检部门监督，而无公开的社会（包括司法和新闻）的监督和制衡，于是，永远解决不了监督监督者的问题。这既害了广大官员，也给社会带来了极大的危害和危险。
由于政府处于社会经济生活的主导地位，政府治理上的危机将会给社会的进步和发展带来极大的危险。
再论“行政吸纳政治”[1]——90年代中国大陆政治发展与政
建设公共服务型政府与经济的平稳较快增长