I
我们要怎样才能跨越公民与国家之间的距离呢？在这时代中，经常有人会以焦虑的口吻提出这个问题。他们觉得现代的国家越来越无动于衷，越来越不能满足公民的需求与欲望，越来越受到自己内部的权力运作、官僚程序、或精英政治所左右。
「距离」所象征的意义，是表示政府机关已经与普通公民脱节了。换言之，公民觉得自己越来越无力影响政府的作为，也无法使自己的声音为政府所倾听。在过去半个世纪中，这个问题是否变得更糟似乎仍可讨论，但无庸置疑，这确是当代西方民主国家的状况。不可否认的是，许多人觉得这个问题确实存在于当代西方民主政治中，而这种感觉本身也确实对我们的民主政权构成了相当的威胁。例如，它使得许多人对政治避而远之，不再参与，甚至不去投票，而最终使得这个制度的合法性大不如前。
这是「距离」的一种意义，它显然是负面的。然而，有时人们想对同样问题如无动于衷的政府作出反应，但他们不是设法改进权力机构对公民需要的敏感度，反而是想大幅削弱政府所扮演的角色。这是由某些右派政治运动，尤其是英语世界所提出的补救之道。最典型的范例便是英国撒切尔式的保守主义理念，或是由美国共和党国会议员所提出的新版「与美国定契约」的计划。换言之，这些人希望拉大公民与国家间的「距离」，即他们想大幅减少政府对人们日常生活的干预。他们的目标是「让政府别找麻烦」，让人民「过自己的生活」。这是他们所广为宣传的两句口号。
我们不清楚他们是否有切实可行的计划，但我以为这条路最终是行不通的。不过我暂时还不想对这个问题预下判断。事实上，的确有人希望顺着这条路走。因此，「距离」在政治领域中的形象并不一致。
在这两种形象的运用背后，其实存在着两种民主自由社会的构成模式。现在所有人都同意，政治自由的关键乃在于一个积极主动的「市民社会」。在这个社会中，公民通过政府控制之外的各种组织与活动来相互连系。然而，共识也仅只于此。有一种观点认为，市民社会的唯一角色便是限制国家的权力，界定出一个国家权力起作用的领域，从而划定国家的界限。另一种观点则认为，虽然市民社会的消极限制功能不可忽视，但其结合公民与国家的功能也同样重要。它为公民得以共同努力来影响政治活动的运作过程提供了一条管道。托克维尔（Alexis de Tocqueville）针对民间组织在美国民主运作中的角色所发表的一篇重要文章，是这种观点的典范说明。
在任何有所作为的市民社会中，都存在着两种机制。自从十八世纪以来，相关议题的著作便对这两种机制赋予十分崇高的地位。其中一种是公共领域。在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识。另一种则是市场经济，主要功能在于经由谈判达成互惠的协议。藉由仅存的知识分子，以及马克思的共产主义如今在政治上的破产，每个人都认识到这两种机制对自由社会的重要性。
然而当我们试图界定其重要性时，差异便出现了。西方民主世界中即形成了两大阵营，各自拥护两种不同的距离形象。有人认为，上述两种关键机制最主要的意义乃在于限制可能无孔不入的国家权力，因此，只要它们越趋近完全独立的完美形态，其运作便益趋完善。让市场经济尽可能免受国家的干预。让公共领域尽可能与政治领域全然分开，完全由宣称绝对政治中立的媒体来组成。持这种观点的阵营深深以为，政治以外的力量是保卫自由的主要堡垒。
反对者则形成了另一个阵营，他们认为不能把关切的焦点完全集中在限制权力的尝试。自由主义也必然蕴涵自治，它必然会努力争取权力，并且促使我们的生活环境能够因应集体的决定。将焦点完全集中在限制权力上，会阻碍这个目标的达成。
显然，将市场自由化视为最关切的焦点，会造成这样一种环境，它对许许多多的人民造成不利的影响；在设定的干预界限太过狭隘的情况下，人民无法改变这种状况。
这第二种倾向，也与作为集体自治系统是否健全有关。从这个观点出发，公共领域不仅扮演限制权力和揭露弊端的角色，它同样可以提供或破坏、升高或降低、支持或阻碍公共辩论与意见交流。而公共辩论与意见交换，正是构成自觉而有见地的集体决定所固有的一部分。
这两种观点得以区分，部分是由于他们对自由社会所追寻的两项主要善行——个人自由与自治——有孰先孰后的不同争议。显然，极力争取限制权力的人认为前者比后者更为重要。两大阵营对于平等条件的理解也时有出入，而他们对自由民主政体的稳定性与合法性状态的评估也有重大的差异。
在托克维尔之后，许多人都主张自治是现代自由社会中最主要的理想之一。的确，要不那么认为也很难。公共领域是政治外的公共活动空间，政治权力在此必须倾听。我们只要将促成公共领域的相同政治与文化变革再向前推进一步，便可得到人民应该自治、主权在民的命题。如果现代社会真的能够广泛并深刻感受到这个理想，那么自治的式微便会危及自由社会的稳定性，从而危及其所护卫的自由。因此，消极自由的命运，便与托克维尔所谓「政治自由」的命运息息相关。这位有远见的思想家不断强调，后者的式微会危及前者。如果你也持这样的观点，那么你便更有理由加入第二阵营，并将自己与集体决策的品质好坏牵连起来。
但在现代的民主社会中，我们却又会因此而大惑不解。当我们自己参与集体决定的品质好坏时，到底我们所要评估的是甚么？要表达对民主的需求很简单：左右我们的规范与决定，应该交由人民来订定。这意味着：（1）人民大众对于自己何去何从应该表示意见，而不是一味听命于人。（2）这些意见必须真正出自他们的心声，而不是经由宣传、误导、非理性的恐惧产生。（3）这些意见所反映的，应该是他们经过一定的思考所产生的想法和愿望，而不是在信息不足和本能反应下的偏见。
经过这样的说明后，真正的民主决策制定对许多观察家而言彷佛是乌托邦一样。
有人认为第三项条件在大众民主中几乎不可能达成，因为一般选民获得的信息太少、兴趣太低，以致很少经过深思熟虑后再投票。对这一现象的反思，导致二战后「修正主义」民主学派的出现。他们主张，只要大众能够在候选的统治精英间决定竞争的胜负，那么便能充分达到民主的程度。不论他们的选择是多么的非理性，精英对人民的依赖会迫使他们注意到人民的喜恶。
此外，对大众民主的决策制定，还有来自于另一个方向的批判。他们质疑第二项条件是否真的能达成。他们怀疑利益集团会经由掌控媒体、主要政党、以及宣传工具操纵民众，从而将公共辩论导入符合其目的的狭窄管道中。
尝试评估这些主张是很困难的。我们应该采取甚么样的理性标准来评估第三项条件呢？媒体何时在引导或控制公众，何时又在反映大众的偏见？然而在这一切背后，还存在着一个最主要的困难。这个困难导源于这种大众决策的根本性质，以及根深柢固的哲学偏见，而这种偏见使得大众决策的性质难以适当地表述。
我所指的是一种经常被人拿来与公共领域相提并论的特性，我也曾在别的地方讨论过这种特性。特性的一部分是参与者具有共同的理解。公共领域所产生的「公共意见」是经由公共的讨论而来，即使参与者从未在同一时间地点聚会。但在那些面对面的小团体中，印刷资料相互流传，而散布其间的交流也会形成讨论，进而形成共识。要产生这种分散的「公共意见」，必须有一项基本条件，那就是参与者必须了解自己的所作所为的意义。
相似的观点支持着现代政治中的民主决策制定。除了在瑞士某些地区的值得赞美的例子外，要聚集所有人民开会是未曾发生也不会发生的。而真实的状况则是一连串分散的过程，包括透过媒体的公开讨论，投票选举议会议员与行政官员，于是由他们作出的决定便具有公共决策的价值。这一套分散过程的结果，必须被视为国家或社会的决策。这对政治现实而言是十分重要的。达成某种形式的共同理解是必要的条件。
虽然是必要的条件，但当然不是充分的条件。事情总有出差错的可能。辩论可能受操纵，不同意见可能因信息错误或决策管道受控制而遭到人为的打压，但我们很难了解到底为甚么会出错，因为我们连正确的状况都还没有完全掌握。有人会这样声称：某件事应该是未受强迫的真正公共决策。这种声明可能是假的。我们通常可以了解到要评判这类事件会牵涉到哪些部分：我们将此声明与独立事实做比较，看看两者是否相符。但在此，事实并非全然独立。在部分成立的事实中也包含了人的认知在内。而当我们害怕受操纵，或感到整个过程已经由于缺乏真实的信息或理解而遭到破坏时，我们便要挑战这种错误的认知。
为了避免这种困扰，重新塑造民主决策模式的诱惑于是应运而生。我们将现象简化，进而改变成功的标准。其中一种与左派相同的做法，是根据卢梭的理念，认为真正的民主决策是产生普遍的意志、达成一致的目的。在某些时刻，针对某些议题，全体人民是会有强烈一致的共同感受的，尤其在对外国的政策上更是如此：例如1940年的英国，以及在波斯湾战争高峰时期的美国。我们知道当时的状况如何，我们也知道这些状况几乎不容置疑，因此我们将其视为民主决策的标准，而将那些意见不一的多数决定，贬抑为人为操纵和假民意的结果。
当然，自我认知是造成社会现实矛盾的部分理由，而由此矛盾衍生出的哲学怀疑在此并不是唯一的动机。起源于雅各宾民主主义与布尔什维克传统的一股独立势力，主张真正的人民意志必须是全体一致的。意见分歧不过是由某种扭曲的形式所造成，如阶级统治，或党派运作。然而，趋向统一也是部分地在趋向透明化。把一个多样化社会中的集体决定置于中心位置的哲学怀疑，就强化了这种趋向。
为了更容易掌握议题而采取的另一种重新塑造模式的方法，则是由多元化的事实出发，并且声称以客观的方法来评估民主决策。在订定决策前，人们有各自的利益立场。决策制定后，则必然有利于一方而不利于他方。若是有利于大多数的人民，便达到了民主的目的；如果不是，那么就是受到了精英的非法统治。
然而，这些观点所提出的判别民主决策的有效标准，并不适合于我们所生活的这个社会现实。雅各宾民主主义的观点无法接纳真正的多元意见、需求与理念，而客观利益的观点则无法完全接纳那些通常反映我们的道德观，却没有明显眼前利益的决策。更严重的是，它没有考虑到人民的意见会因为相互交流而改变，有时共识便由此产生。公民经常会视自己为共同体的一份子，因此并不单只是为了个人的利益而投票。我们或许可以这样说，雅各宾的观点无法接纳多元化；利益观点则容不下其它不具利益的事物，尤其是它未能考虑到政治社会作为一个共同体的功能。
构成真正民主决策的条件，不能由自我理解的抽象方式界定。这些条件包括了：
（a）相关的人民要了解自己是共同体的一份子，这个共同体拥有某些共同目的，并且认定其它成员也分享这些目的；（b）公民的各种团体、形态与阶级的心声能够真正被倾听，并在辩论中也能发挥他们的影响力；（c）由此所产生的决定，是真正为大多数人民所喜好的。
在一个彼此互不相干，只顾自己前途的社会中，人们要求的条件就只有（b）和（c）（甚或只有（c））而已。在这种社会中，的确只需要客观利益的标准就够了。但这并不像是现代的民主。人民主权的理念乃在于由自主的人民形成某种形式的统一共同体。他们不是由历史所拼凑的乌合之众，共通点连一架国际班机的旅客名单都比不上。他们的组合绝非偶然。我们很难想象一群彼此毫无瓜葛的人会广泛接受并遵守民主决策的结果与规范，只有那些具备康德式超强良心的人才会服从与自己毫不相干的多数人。
就是顺着这个民主社会的方向（a），才使得自我理解有其相关的意义，因为一个不了解自己的社会在任何意义上都不能是一个共同体。然而这个事实也影响到我们对条件（b）的履行。在我们所能想象的彼此互不相干的群集里，条件（b）可以用完全客观的方式加以衡量。例如对某种立场的报导在报纸上占多少版面，或是在电视上曝光的时间。但我们若想超越于此，询问某种观点是否曾真正被倾听，或是否因为偏见而遭到事先打压或排挤，或是其倡导者未获承认，我们就不清楚这要如何加以评估。的确，对于真正彼此互不相关、只顾自己前途的个体，我们是会怀疑他们是否考虑过倾听他人的观点。在这样的世界中，你的观点如果没有获得支持就会被忽略，两者之间并无其它可能性。因此，获得同意是在此判别真正倾听的唯一标准。
在共同体之中的情况则是相当不同的。在此，获得倾听的意思并不只是基于某次特定的交流，而是基于整体的关系。我们可以说，一个人之所以感受到自己的意见受到倾听，是因为他知道自己受到了某种形式的评价，即使他的某些特定要求并未达成也没关系。至于是否受到倾听的感受，也端视他们的目标与公共目的之间的关系，以及他们与团结在公共目的下的其它团体的目标之间的关系。在这个脉络下，对他而言某一提议遭到拒绝并不等于未被倾听。例如，在具有共同理解的状况下，我们可能会发现某一要求对于其它团体而言显得太高，而其它要求就比较容易达成。
若是拒绝了容易的要求，的确会显得无异于拒绝那些提出要求的人。但若是反对前者，就比较容易为人接受。
以上我仅就被倾听的感受来说明，但关键是，我们不能将感受与现实一刀两断。
这并不是说感受不会出错，而是现实无法全然脱离参与者的理解，因为现实包含了整个共同体之间的关系。我们能够加以独立判断的事物，并不仅止于超越感受的状态。决定某一团体的主张是否受到倾听的因素包括许多方面，如该团体与大多数人民之间是否能分享共同的理解与尊重，以及对接纳其要求的难易度是否能达成共识。
因此，大型社会的民主决策制定就有点像是公共领域；其成功与否和成员的自我理解有关。然而民主并不只像是公共领域。公共领域的运作显然主要着重在过程的参与。雅各宾式的民主标准以及客观利益的民主标准，则只要求我们以某种预设的标准，如普遍意志或个人利益等来衡量结果。若是我们扬弃这两种标准，则我们就不只要考虑结果，还要考虑过程。这就是上述条件（b）的意义所在，亦即在辩论中，公民的各种团体、形态、与阶级的意见真正得到倾听。然而，现在很清楚的是，在现代社会中，狭义的政治系统（政党、立法机构与政府等）是无法单独进行充分的辩论。仅在这些管道中进行辩论，会使广大的公民与团体置身局外。在我们所谓的公共领域中，也必须筛选过滤各种议题。公共领域是透过非直接隶属于政治系统的媒体，或政治立场中立的媒体，进行分散讨论的公共空间。
众所周知，蓬勃发展的公共领域是民主的基本条件。这也就是为甚么连当代的极权政体也觉得非得要装模作样一番，就好象过去曾有过的许多例子一样。然而如今我们了解到，这不仅是因为自由的媒体能够扮演守门人的角色，小心翼翼地检视权力，在它逾越权限时发出警告。这项功能固然重要，但并不是全部。公共领域的媒体品质与功能，还可以深深决定公共辩论的品质与范围。而揭发内幕的重要功能更赋予媒体一种气息，这是其它任何功能所无法比拟的。水门事件的传奇已成为年轻一辈美国记者的梦想。然而毫无止境的挖掘内幕，却可能阻碍了对重要议题进行健全的辩论。正如最近美国大选的过程所显示的一样。
以上这些对真正民主决策的说明，也暗示了民主决策可能失败的不同方式。条件（b）可能无法达成，不同的团体或阶级可能被排除在外，或是他们的声音没有受到真正的倾听，他们所关切的议题难以影响国家的计划。又或许是条件（a）无法达成，因为不同的团体、阶级或次级社团感觉自己被排拒在外，或是在其它方面不再认为自己与其它同胞能团结成为一个共同体，以共同的理解来做成决定。一个民主的社会——也就是一群「自主的人民」——会发现，他们创造真正民主决策的能力，会因为参与程度的降低或政治共同体的分裂而有所衰退。这两种失败的模式显然会紧密的相互作用，使彼此的效果更为加重。不过这两者在观念上是不同的。在某些案例中，其中之一可能会成为主导的力量。
领导干部考察失真研究
论政治法治化