由于政府职能的多向度性，决定了政府职能模式是一个由多种职能有机联系起来的综合性整体，而构成这个整体的每一个要素以及整体的结构又决定着整体的性质和存在状况。因而，不可能存在着一个统一的、普遍适用的政府职能模式，任何一种政府职能模式都是具体的，是从属于特定的历史条件和服务于特定的国家或地区的，它一旦离开其特定的历史条件和具体环境，就不再具有合理性，因而，也不再具有实际的价值。这也就是政府职能的具体性。对于任何一个国家来说，其政府职能模式的形成都是与其历史传统、文化结构、社会经济状况等联系在一起的，都是具体条件的产物。同时，这种政府职能模式又是服务于具体的对象和有着特定的目标指向的。所以，任何一个国家在建构本国的政府职能模式时，都应从自己的国情出发，认真地研究影响政府职能发挥的每一个具体的因素以及政府职能合理化的目标指向，而不是照搬它国的政府职能模式。所以，政府只有不断地对其职能的结构和重心加以调整，及时地根据社会发展的要求而进行自我变革，才能满足它所属社会的要求。
然而，“在人类社会的早期，乃至于整个农业社会的历史阶段，政府的主要职能一直是维护等级秩序，属于统治型的职能模式。在近现代社会，政府职能发生了重大转移，政府的社会管理职能与政治统治职能在政府的全部职能结构中的地位发生改变。但是，迄今为止，政府的社会管理职能主要体现在政府的经济职能方面，这是政府职能的片面发展。”（注释4）在这种政府职能的片面发展中，社会的发展也是不全面的，更不可能是和谐的。也就是说，统治行政和管理行政所在的社会是一个异质性的、片面的社会，它们是建立在社会的异质性和政府职能的片面化基础上的。反过来，统治行政和管理行政又通过强化社会的异质性而实现它们的社会治理目标，即实现对统一社会的“分而治之”。因而，我们在社会发展中的每一个时代所看到的，都是形式上统一了的社会的内部严重分裂。要走向“和谐社会”，就必须消除政府职能的片面化、消除社会的异质性，形成具有充分同质性的真正的共同体。
具体地说，当前中国构建“和谐社会”的目标是在服务型政府建设的过程中提出的。一方面，服务型政府与“和谐社会”分属于当前中国两个领域，是两个不同领域中的目标，在政府中，是要构建服务型政府，而在社会这个层面上，则是要构建“和谐社会”；另一方面，这两个目标又是紧密地联系在一起的，服务型政府的建设是“和谐社会”建构的前提，只有当我们拥有了服务型政府，才能同时走向“和谐社会”，反过来看，服务型政府又是“和谐社会”的组成部分，“和谐社会”作为社会总体化实现了的形态，是一种包括政府在内的一切社会构成因素的和谐共生，因为“和谐社会”也要求政府通过自身的改造而转变成服务型政府之后，才予以接纳。服务型政府在职能模式上表现为一种引导型的政府职能模式。也就是说，“和谐社会”的构建所提出的服务型政府要求，具体地反映在政府的引导型职能模式上，因为，只有引导型政府职能模式才能担负起全面社会管理的角色。
四、政府在“和谐社会”构建中的路径选择
所谓引导型政府职能模式，是亚洲新兴工业化国家和地区在经济腾飞过程中出现的一种新型的政府职能模式，这一职能模式既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表者而对社会经济生活的协调与控制。在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。中国在改革开放的过程中也选择了引导型政府职能模式，事实证明，中国的引导型政府职能模式已经在市场经济中取得了巨大成就，正是在政府经济职能的引导性功能中，我们可以断言，政府在引导经济发展，创造经济腾飞奇迹的同时，也能够进一步地通过引导职能的作用过程而创造出一个和谐、安定、全面发展的社会。更具体地说，政府的引导职能从两个方面在全面社会管理中发挥作用：“其一，政府需要在社会治理结构的变革中发挥引导功能，确立起包括政府在内的多元治理主体共同合作的治理模式；其二，政府在多元治理主体的合作治理过程中，着重于战略方向的把握，通过‘元战略’的确立而实现对治理过程的总体引导。这样一来，以往一切治理模式在治理问题上的不充分性，都划上了一个句号，而全面社会管理的历史，在政府的积极引导下，在多元治理主体的主动合作中，走上了征程。”（注释5）
政府引导职能模式的确立，必然逻辑地引发了社会治理模式的变革。近代以来，在关于国家、政府与社会之间的关系上，始终存在着理想与现实的冲突问题，表现在统治型和管理型的社会治理模式中，便是以隔离的形式强化着社会的异质性。然而，服务型社会治理模式却向我们展示了社会同质化的希望：这个社会突出了政府公共管理主体与社会自治组织在社会管理中的共营，并把贯穿了服务精神的社会治理活动作为呼唤社会自治意识觉醒的途径。此时，社会自治机制逐渐生成。“只要社会有了自治的机制，人类社会道德建构的主观过程就有了客观依据，就会在制度设计与安排中注入以合作精神为内核的社会共同体。而且，这是一种具有充分同质性的共同体。”（注释6）可以断定，由于服务精神的泛化而引发的信任会必然地导向合作行为，从而强化着共同体的同质性。在这一意义上，在服务型政府的构建中所包含着的走向社会自治的趋势也就是社会凝聚力重现的契机。通过这个途径，不仅公共行政包含着走向制度伦理设计和安排的可能性，而且，整个社会也将重新获得伦理关怀，成为真正和谐有序而又充满活力的社会。可见，在服务型政府建设的过程中，在服务型政府的引导型职能模式生成的过程中，政府对于“和谐社会”构建所作出的第一项积极贡献就在于引导社会走向自治，在培育成熟的社会自治精神、创设社会自治体制方面，发挥着积极的、主动的引导作用。
社会自治，就其本义而言，是一种自我服务，即不需要依赖政府，属于自助型和互助型的服务。但是，在现代社会，政府对社会治理群体中的自我服务负有引导、监督的责任，这种引导和监督又根源于政府的服务性质，是通过引导、监督而实现的服务。由此，社会自治与服务型政府的构建又是相互关联的：一方面，社会自治是服务型政府的基本内容和引导型政府职能得以实现的基本途径；另一方面，只有在服务型制度体系的建立和健全的情况下，社会自治的普遍化、制度化才可能得以实现，国家、政府与社会的分离才可能终止。这时候，国家及其政府重新回归社会，真正成为居于社会之中的和在根本性质上与这个社会相统一的公共机构。
人类合作共生的基础就是人的社会性。所谓共生，是这样一种生存状态，即自然和社会，以及社会中的人们有着紧密的、相互依存、共同发展的联系，这种联系的逻辑前提是承认对方的独立性和固有价值。社会自治机制的形成，就是这种共生合作状态的恢复，是个体回复自身社会本性、回归人类本真价值的过程。当人类基本的物质需求能够获得保障的时候，基于人的社会本性而进行合作的要求就会逐渐地显露出来。由此看来，“当人类在工业化的过程中积聚起了必要的物质财富之后，当走向后工业社会的科学技术条件已经具备的时候，人类社会出现了一种新型的社会自我治理的机制，这种机制属于建立在实质性的合作和共生基础上的治理。”（注释7）这是一种饱含伦理精神的机制，它与服务型社会治理模式中所贯穿的服务价值、合作精神相契合，表明人类社会向伦理生活的回归，也从根本上体现了和谐社会的伦理本质。同时，作为社会治理活动的一种普遍形式，它打破了传统的政治、经济和管理上的多元分立，属于一种在每一项治理活动和行为中都体现着社会运行总体性的治理方式。
总之，在我国，政府与社会在历史上的那种相异化的局面得到了根本性的改变，政府与社会关系重新走向同质化的方向，这决定了政府在“和谐社会”建构的过程中应当发挥作用。同时，由于我国政府在自身建设的过程中确立了构建服务型政府的目标，并在服务型政府建设中形成了一种积极、主动的和具有前瞻性的引导型政府职能模式，从而决定了中国政府能够在“和谐社会”的建构过程中发挥积极引导的作用。政府在引导整个社会实现构建“和谐社会”的目标时，是把引导社会自治作为着力点的，是把构建“和谐社会”的路径具体地落实在培育社会自治精神和促进社会自治体系的建立、健全这一行动之中的。
注释：
①马克思恩格斯选集第1卷[C]，119页，北京：人民出版社，1995年。
②张康之．公共管理伦理学[M]31页，北京：中国人民大学出版社，2003年。
③张康之．公共行政中的哲学与伦理[M]224页，北京：中国人民大学出版社，2004年。
④张康之．公共行政中的哲学与伦理[M]217页，北京：中国人民大学出版社，2004年。
⑤张康之．公共行政中的哲学与伦理[M]224页，北京：中国人民大学出版社，2004年。
⑥张康之．公共管理伦理学[M]41页，北京：中国人民大学出版社，2003年。
⑦张康之．公共行政中的哲学与伦理[M]245页，北京：中国人民大学出版社，2004年。
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