本文对腐败 问题 的讨论，不准备从常见的批评官员品行和政策漏洞之类的肤浅议论层次入手，而是试图揭示腐败作为一种统治关系的性质，进而剖析中国改革时期的腐败模式“从权力主导型”向“金钱主导型”的权钱交易转变的特点，并探讨这种转变的深层动因。
一、统治关系与权钱交换
分析 腐败问题首先必须确定它赖以存在的国家框架。作为分析性概念的国家，既是一种政治构造，又是一个 经济 体系。所谓的政治国家，是指国家作为纯粹的政治组织，为满足其成员的政治抱负（追求个人影响力或曰集体认同）提供一个公共平台，因此可以说它是一个认同体系。[1] 另一方面，经济国家则是一个交换体系，它本身就是自发性的社会交换关系的产物，新制度主义的国家 理论 是这种国家观的典型。腐败乃公共权力的滥用或国家功能的异变。本文对腐败及其所反映的统治关系之分析，建立在假设国家具有经济理性的基础之上。
按照经济理性的契约主义观点，国家是一个拥有强制性权力的保护性组织，它提供公共服务给其成员（公民），而公民则需要为此而付出，这样在国家与公民之间就形成了一种交换关系。公民对国家的付出当然以货币为最主要的支付手段（即纳税），但也不限于货币，公民对国家还有其他的付出，如付出“忠诚”。国家对公民的保护是以税收为基础的，税收保证了国家与公民社会的交换在整体上是等价的，但是国家必须通过税收制度内含的再分配手段调节不同受保护者的个人税负。提供保护性服务是一个国家从事再分配活动的唯一正当理由。国家作为一个制度场所，构建了权力与金钱这两种最基本的有价物相互影响和交换的框架。作为一种统治关系的国家，不仅为权力与金钱的交换留有余地，而且其本身就建立在这种交换基础之上。权力与金钱在统治关系中相互依赖，各具有用性。一方面，国家是一个权威结构，林德布洛姆认为，在争夺权威的斗争中，金钱比之于暴力更为重要，因为金钱是一个更间接的影响控制的手段，它能雇用支持者，是利益集团等权威的后援组织的支柱，权威的竞争对手有时甚至还能直接买通对手（中译本1992：181页）。另一方面，金钱力量总是试图控制国家权力，因为国家权力能够对金钱的收益性产生最关键的影响，国家不但是最有购买力的消费者，而且它还是影响普通交易的收益──成本 计算 的规则的制定者。
从权力为金钱势力服务的角度看，国家作为公共权力应当为社会公共利益服务，为社会提供基本、必需的安全保障和权利制度框架，这是国家权力存在的 自然 基础，是对国家最低的道义要求，不能满足这一条件的国家是没有合法性的。公民纳税和国家提供基本公共服务，这是公民（金钱）与统治者（权力）之间交易合同的基本规定。其次，国家为公民提供必需的公共服务之后，可能还提供其他追加服务，如提高公共服务的质量以达到良治或优政，或直接组织生产以提高社会整体的财富水平。再次，国家也可能为特殊利益群体服务，甚至谋取统治集团自身的特殊利益，对这一点，或许没有哪个国家的政府情愿承认，但事实又确实如此。由于权力实体必然是垄断性的，所以它能在交易中产生租金；又由于统治者（经营权力的“资本家”）在与公民（类似于工人）的合约中拥有剩余索取权，所以它有权利支配租金，使之服务于其特殊利益。
权钱交换在确定统治关系方面的作用十分明显。从政治体制的合意性角度来看，国家权力需要来自市民社会的制约，而这种制约正是通过金钱与权力的交换实现的。根据定义，权力仅为国家所专有，国家权力的本质特点是其垄断性和强制性；以此为基础，国家有能力承担向社会提供产权和其他制度的功能，这也导致国家活动具有相对的独立性，这种独立性在被不适当地发挥时就可能使国家具有对社会的掠夺性；而社会维护自身利益的方式之可能选择之一是革命，另一种可能选择是利用其控制的金钱势力来迫使国家自我约束；如果社会拒绝交纳国家所需要的税金，国家便面临财政危机，或许因此作出以权力换取税金的理性政治妥协，这便是诺斯（中译本1989，1994）从新制度主义经济学角度所解释的西方民主制度的兴起道路。社会肯定没有强制性权力，但却可能拥有经济力量。一个社会选择哪种方式制约国家的掠夺性，取决于它拥有多大的经济资源。一般而言，一个富裕的社会倾向于选择以金钱购买权力的方式，因为这样做的机会成本较小；相反，越是贫穷的社会，越易选择革命，而革命后的政权，在国家比社会占有更多资源的比较优势未改变的情况下，会步前政权的覆辙，仍然不可能建立一个稳定而民主的政治体制。
历史 上货币的产生本身就代表了一种权威结构，它与来自“天意”和“神授”的权威相冲突；随着货币经济关系的扩展，货币作为一般等价物的特性不可避免地渗入了政权关系之中，由此所引起的国家权力性质的变化正是文明进步的表现。因为，在货币与国家权力的交换过程中，钱和权是同样的等价交换物，钱和权的持有者之间的关系通过交换活动形成双向的平等交换关系而不是单向的权威──服从关系。所以，货币与金钱的交易蕴含着某种政治平等意识。（徐勇，1994） 随着货币经济的不断扩展，货币与权力的交换不但逐步成为国家权力的主要调节机制，而且其形式也不断复杂化。在货币经济的最高 发展 阶段（即 现代 市场经济），建立了以极其复杂的权钱交换为支持而又同时受其限制的民主制度。
总之，权力与金钱之间交换关系的实质是统治关系，一定的统治关系就是某种制度化了的权钱交换模式，这种意义上的权钱交换具有不可替代的历史合理性。因此，并非所有类型的权钱交换都属于腐败；只有那种在特定制度状态下不合法、没有合理性依据的权钱交换，即异变的统治关系，才是腐败。
为说明这点，有必要进一步澄清统治关系的结构。一个国家的统治关系由两个合约框架构成，即统治者──公民（选民）合约和统治者──官僚合约。作为统治关系所必须的正当的权钱交换只发生在统治者与公民之间，其合理性不适用于统治者──官僚以及官僚──公民之间。因为统治者与公民彼此是平等的独立主体，它们之间形成的是平等的交易关系；而统治者与官僚之间是委托──代理关系，官僚不能违背统治者的利益或意志而与公民进行权钱交易，官僚更不具备与统治者进行权钱交易的独立地位。基于此，历史上的政体在正常时期都坚决禁止官僚贿赂上级，而且把官僚与公民之间私自的权钱交换视为非法。另外，统治者──公民之间的权钱交换有两个层次。第一层是基于正常的社会所必须的公共利益的交易，它与最弱意义上的国家相符合，在这个层次上的权钱交换不属于腐败。第二个层次是基于优势集团特殊利益的交易，一个国家建立后，统治集团作为自利的经济人就倾向于脱离其公共利益代理人的角色而发展其特殊利益，这往往会成为国家扩张的诱因，所以，超越了最弱意义的国家难免成为腐败的滋生地。
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中国地方政府制度创新的路向：产权、制度化和范式选择
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