当代中国行政改革中的政府仿企业化问题浅析(2)-找论文网

首先，是宪政体制结构层面：人大制度，中共领导体制，政党制度，以及中央与地方政府关系体制构成了当代中国政府结构的宪政框架。相应的，市场经济体制作为当代企业运作的基本框架，给了企业一个相当独立、宽松的条件，也因此企业必须完全对自己负责。宪政体制及其变革属于政治体制的范畴，在这一层面上，是“仿企业化”思路所效力不及的。

其次，是体制化结构层面：胡伟认为政府在当代中国应涵盖中国共产党、人大、人民政府、法院、检察院、军队等全部履行社会公共权力的组织机构。显然这是一种大政府的概念，不适合于本文分析。那么就狭义的政府即中央、地方各级行政机关而言，“政府仿企业化”的一个基本内容就是政府结构形式仿效企业组织机制，进行政府结构的再设计。在西方发达国家行政改革中，广泛采用了分权、私有化或公司及政府结构的传统性重构等，都属于这一层面上的仿企业化。值得一提的是，有些学者认为，与中央政府相比，地方政府尤其是基层政府更适于仿企业化[12]。笔者赞同这一观点。因为与中央政府相比，地方政府在更大程度上可以被视作一种操作—应对系统，而中央政府同时还必须时时体现出其发展职能和维持职能。

再次是人格化结构层面：在这一层面，政府仿企业化可能有更大的空间，因为就人力资源管理而言，政府和企业有理由被视为一种操作—应对系统，企业组织和政府组织的人力资源管理是有相通之处的，政府中的人力资源一般可以分为领导者——权力精英——一般公务员，这与企业人力资源存在一种对应关系。第一，政府领袖或领导者与企业领导人被要求具有的素质越来越具有相似性。政府领导者越来越被要求具有“企业家”精神，而企业领导人则被要求具有领袖气质。西班牙经济学家何赛·B·特赛罗则倾向于未来新经济企业“同样也更需要政治”，比如“在越来越复杂的环境中组织未来的能力”[13]。所谓的“以企业家精神改造政府”，很大程度上更直接更集中地体现在政府领导者被要求部分地具有企业家特质这一事实上。第二，政府权力精英和企业人才结构相对应。当代企业为了适应市场竞争的需要，必须拥有一定的人才结构：如企业设计师、财务专家、管理工程师、培训工程师、产品工程师等。作者认为，当代社会政府权力精英构成的人才结构配置与企业人才结构配置有一定程度的可比性，政府也应当有自己的战略设计师、财务专家、管理工程师等。第三，政府内部一般公务员的管理与企业人力资源管理相比照，政府人事管理可以在相当大的程度上和领域中借鉴企业人力资源管理的成功经验。比如在人才招聘、用人、激励、报酬等环节以及人力资源管理体制上，可以借鉴企业的一些做法。

总的来说，在政府结构的三层面中，“仿企业化”对于政府体制化结构和人格化结构的改革具有一定的可借鉴性。但是同时应指出的是，政府仿企业化思路并非能解决政府体制化结构和人格化结构变迁中的所有问题，比如，越往高层，特别是中央政府仿企业化的有效范围变得越窄，但是中央政府却同样面临机构改革的任务，这显然并非单靠仿企业化就能解决的问题；再比如，在政府人格化结构改革中如何重塑政府人员的行为模式，显然也并非仿企业化所能解决的，因为行政人员所处的环境永远与管理者和员工所处的环境有区别。

(二)政府过程与仿企业化。政府活动的一般过程可以借鉴企业活动一般过程中的某些规则，在这里企业过程是指企业获取、占用一定的资源，生产、销售一定的产品以获得最大利润的过程。为了达到利润最大化的企业目标，企业过程必须遵循一定的基本规则：第一，企业活动以服务顾客为中心，这一规则包涵的内容有以顾客需要为自变量、质量管理和创新等；第二，竞争机制与高效率原则；第三，企业活动必须进行成本—效益分析。于政府而言，以公众为本、为公众提供优质服务；在对具体公共事务的执行性管理中，引入市场机制，追求高效率；进行成本—效益分析，讲究社会效益与经济效益的统一等，就成为政府仿企业化的重要内容。

应当指出的是当政府过程与外部环境之间发生作用时，政府过程就表现为一定的政府功能，而政府仿企业化一般仅限于对具体公共事务、公共管理的执行层次而非决策层次，也就是说“政府仿企业化”尚不能回答政府应该做什么不应该做什么，其借鉴意义仅限于政府功能实现方式或操作职能层面如何去做的问题。

(三)政府环境——变革与仿企业化。政府系统本身置于一定的环境当中，政府环境随着时间推移而变动不居，系统的适应性要求政府以变应变。就当代中国来讲，政府环境可以简明表述为：全球化，现代化，民众参与复兴。政府环境与政府为生存和取得合法性而进行的适应性努力之间的关联(互动)，将是当代中国政府改革的动力机制得以产生的源泉。同时，企业作为经济领域中的基本要素，自身也面临着变革的压力和必要性。比如随着“新经济”的发展，当代经济进入新、旧经济并存的时代，美国经济学家预计，当代经济进入了“下一个经济时代”[14]，以此为时代背景的经济学理论也在发生着悄悄的变化，“行为主义经济学”来临[15]。面对这一切，企业必须作出回应。并且，在“政府仿企业化”理论中，作为政府效仿对象的企业，并非十全十美，其本身存在诸多问题，需要以变革来求得生存、适应与发展。从本质上看，企业与政府面临的都是作为一个组织的问题，在当代，组织理论面临着挑战和革新，政府要变，企业要变，组织理论本身也要变。

四、中西方行政改革中的政府仿企业化的比较

政府仿企业化在当代中国和西方发达国家行政改革中的地位是有所不同的，本部分的目的在于探讨政府仿企业化思路在当代中国行政改革中可能取得的特殊地位和应用价值，为此，我们将对中西方行政改革作一极为简略的比较。

20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了行政改革的浪潮。而中国自1978年改革开放以来，采取的是经济体制改革先行的策略，到1992年终于确立了经济体制改革的目标。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”[16]，然而政治体制改革关系重大且难于操作，于是行政体制改革成为政治体制改革的突破口。基于其与经济体制改革和政治体制改革二者的关系，中国行政体制改革又实际上成为联系经济体制改革和政治体制改革的纽带。因此，中、西方的改革有不同的国情。

第一，当代中国，必须通过政治体制改革达成公民对政权、市场对政府、社会对国家的民主诉求：通过经济体制改革达成对建立有中国特色的社会主义市场经济体制的目标追求；还必须通过行政体制改革追求一个威权政府—有限政府—效能政府的目标模式。而在西方发达国家里，基本上不存在政治体制和经济体制改革的关系问题。中国的行政改革有着不同于西方发达国家行政改革的环境、背景或条件，因而也有着不同于西方国家行政改革的内容、方式和地位，西方的行政改革是比较完全意义上的行政改革。作为从西方行政改革环境中诞生的“政府仿企业化”思路，在多大程度上可以适合于极具特殊性的中国行政改革，是值得认真思考的。

第二，中西方有着不同的行政文化，并且处在不同的发展阶段。关于后现代国家政府在经济社会发展中的角色和作用，一直是发展经济学研究的重要课题，对此，发展经济学家仁者见仁智者见智。比如有些发展经济学家认为后现代国家政府的角色应当是作为“市场替代者”，另一些经济学家则认为后现代国家政府角色应定为“第一推动力”[17]。然而，斯蒂格利茨指出发展中国家的政府应具有特殊的职能，这一点却成为共识。加之中西方行政文化的不同，在当代中国政府主导的色彩比较浓厚，并且这种主导在中国现代化过程中是有着相当的合理性的。无论是采取哪一种行政改革的思路或战略都必须体现出中国与西方、发展中国家与发达国家的区别性和特殊性(虽然不排斥相互借鉴的可能)，由此决定了政府仿企业化在中国与在西方发达国家改革中的作用范围、应用前景、表现方式都将是有所区别的。

第三，“政府仿企业化”思路及其实践在当代西方发达国家行政改革中的地位是比较高的。以美国1993年行政改革为例，正如任晓在《当代中国行政改革》一书中所言的，这次改革很大程度上是技术性问题，而“政府仿企业化”本身也是一种方法、技术和工具。这种改革思路与改革实践的高度同质性和契合性决定了“仿企业化”方略在西方发达国家行政改革中相对较高的地位。不过即使在西方发达国家，“企业型政府”是否就是行政改革的核心取向，还有争论。需要指出的是，不同于“建立市场经济体制”在当代中国经济体制中的地位，也不同于“政府仿企业化”在西方发达国家行政改革中的地位，“政府仿企业化”思路在当代中国不可能成为行政改革的目标模式。

我们不否认政府可以借鉴企业的理念和运作机制，但是当代中国政府较之于西方发达国家政府，必须更多地保持有其独特的行政理念和区别于企业的运作机制——即使是在“政府仿企业化”思路的尝试性实践当中；在当代中国，单纯地推进“政府仿企业化”，其效果也是有限的。

五、结束语和几点思考

基于以上的分析，本文提出以下几点思考：

第一，对于政府仿企业化，研究公共行政的学者，支持者有之，反对者有之。作为行政体制改革的一种新的思路和途径，其效果和影响如何评价，是否要认真地考虑时间问题。这让人联想起19世纪始发于诺斯科特和屈维廉报告的那次改革。改革的目标是建立文官制度，从历史上看，当时很多人对这场变革的评价是有欠公允的，原因在于没有用一种较为长远的眼光去看问题。“显然，没有任何一种改组是天生正确或错误的，没有任何一种特定行政模式会永无止境地提高效率……然而这些却不说明改组没有意义，相反，改组的后果常常是很深刻的。”[18]那么在今天，当我们评价政府仿企业化的效用与其影响之时，用5年时间作一个时间单元还是用50年作为一个时间单元来看待这个问题，结果或答案也许很不相同。很少有人考虑，如果“仿企业化”是合乎当代行政改革的逻辑的，那么“仿企业化”之后政府的变革又将怎样走；也很少有人花时间去想，50年之后，当我们反观今天的“政府仿企业化”时，会觉得是对还是错。这也许是人们——无论过去、现在还是以后的人们，常常不得不仓促地应对一种现实，被动地适应一种现实，或是被迫地去进行一场变革的原因之一。因此，布坎南说：“我们需要的是像哈耶克(Hayek)这样的学者的深遂智慧来防止我们陷入空想。”[19]

第二，任晓在《当代中国行政改革》一书中曾经提到了“内源发展”与“外源发展”的概念[20]，内源发展系指“每个社会都应通过在自己的技术、社会、文化和思想领域进行各种各样的和多方面的创新，实现自己的现代化，都应选择独特的和不同的发展道路。任何一个社会都不应也不是被迫要模仿其它社会并忠实地仿效或注定坚持唯一的发展道路或模式。”[21]作者指出，外源发展必须让位于从本国实际上出发的内源发展。

行政体系的发展也有“内源”和“外源”之分，有些学者提出要用“发展行政”代替“行政发展”，意在凸现行政体系自身在追求自身发展和变革上的主动性和内源性。

那么，政府仿企业化于行政体系而言，是属于内源发展还是外源发展，是发展行政还是行政发展呢?这全在于政府如何仿企业化。简单地说，我们是从政府独特的规定性出发，去探求哪些方面可以借鉴和模仿企业呢，还是以致力于将企业表现得特别出众的优点加诸于政府呢?这有点类似于因为牛痘可治病，所以政府的痼疾多半是天花，并且最好是将这种牛痘即刻种到政府身上。

第三，当代世界各国行政改革需要有新的理论突破，“政府仿企业化”或者是其中一种，然而从政府仿企业化理论本身来看，一个缺陷是过于局限于技术性、工具性层面，缺乏一种终极性、价值性的目标和理念的供给。因而，从理论形态上看并不完善。另一方面，政府仿企业理论将企业视为模本，似乎忽略了企业本身存在的一些问题。事实情况是：政府和企业作为当代社会典型的组织形式和组织实体，二者为了生存与发展都必须变革，并且同等程度地迫切需要组织理论的创新，因此，就理论上来说没有谁仿谁的问题。

在给出以上三点思考以后，文章的末尾需要说明的是应该如何对待中国行政改革中的“政府仿企业化”思路。

“政府仿企业化”毕竟最初是发端于西方的，有其一定的背景和基础条件。由于信息和知识的全球化先于各国经济、社会变革的全球化，某些中国学者也不失时机地提出了这一颇具改革意味的方略，然而我们在界定这一“改革方略”在中国行政改革中的地位之时必须将中国国情尤其是政治国情中的宪政与中国共产党领导体制(我们必须在维护这一体制的前提下操作改革)纳入考虑范围之内；只有当“仿企业化”这一方略更多地具有了与中国国情契合的特点之后，只有当这一方略本身得以再发展，它在中国行政改革中或者能获得更好的生长点。

另一方面，今天的世界已经处于全球化浪潮中，江泽民同志指出：面对这一趋势，中国不能置身事外。加之仿企业化方略包含的改革精神值得称道，以及各国对本国政府的效率问题、腐败现象前所未有的关注，以至于在中国感受得到甚至比西方国家更为强烈的社会对政府的要求，这同时也是对政府改革或改革政府的诉求。

因此，仿企业化理论要发展，改革精神要坚持，中国国情要考虑。

总之，政府与企业共同面临挑战，在中国尤其如此。因此，值得称道的不是政府仿企业化本身，而是其意指的改革精神和改革思维。危机感不仅仅来源于企业运作得好而政府充斥着腐败、无能与低效，而更多的是政府和企业共同面临着一个全新的时代。

参考文献：

[1][2]竺乾威.从行政到管理[J].公共行政与人力资源，2000，(1).

[3]经济合作与发展组织.公共管理发展[Z].1991.4.

[4][美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府：企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社，1996.

[5]克里斯托夫·波里特等.西方五国公共管理改革的轨迹与模式比较[J].公共行政与人力资源.2000，(4).

[6][12]吴志华.试论政府适度仿企业化[J].华东师范大学学报( 哲学社会科学版)，2000，(2).

[7][8]胡　伟，王世雄.构建面向现代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究[J].政治学研究，1999，(3).

[9][德]汉斯·艾歇尔.政府：一种应用操作系统[N].参考消息，2001－02－12.

[10]施雪华.政府权能理论[M].杭州：浙江人民出版社，1998.