论新预算法下事业单位的财务创新管理

所谓事业单位,是指由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,以公共事务管理为职能,以社会公益为目的的公益组织和服务机构,主要包括三类:一类为纯公益性的事业单位,二类为准公益性的事业单位,三类为有偿服务性的事业单位。财务管理是后两类事业单位经营管理的核心组成部分,随着2015年1月1日新《预算法》的正式实施,预算编制范围、原则、执行、公开、审核等环节均得到了更全面的规范,基于此,事业单位如何在新《预算法》下有效识别和发现财务管理工作实践所存在的问题,并深入改进财务管理工作,是财务工作者今后工作的重点。

一、事业单位财务管理的问题

(一)管理层观念意识淡薄,重视不够。事业单位的资金进出量较大,当前,随着事业单位财务工作的渐趋复杂,对财务管理的要求也越来越高,这就要求事业单位时俱进地提升财务管理能力及创新能力。然而,不少事业单位的管理层并未认识到这一问题,对财务管理的深层次要求认识不足,片面地将财务管理等同于会计核算,认为财务管理就是部门收支的“大出纳”,认识不到高质量的财务管理与单位的资金安全、经济效益之间的关系,对内部审计工作的重视度也不足,内控制度形同虚设。管理层以上种种陈旧的财务管理理念,很容易造成事业单位的财务管理工作计划、控制、监督和辅助决策等职能的充分发挥,不利于财务管理工作的开拓创新。

(二)预算管理工作存在缺陷。自我国1995 年1月1 日颁布实施《预算法》以来,很多事业单位均建立起来一套较为完善的预算管理体系,但部分单位的财务预算管理工作目前仍存在一些问题,其中以“轻编制,轻执行”最为普遍。预算编制是执行预算的基础,也是事业单位从事各类业务活动的出发点,编制预算应认真而严密,然实践中一些单位在确定数据时仅仅依靠历史数据作为依据,而不是根据现有的实际和预测数据客观计算确定,使得预算编制质量缺乏可靠性,与实际严重不符。此外,部分单位为了更大限度争取资金,编制时依然延续传统的“基数加增长”方法,而非财政部门规定的零基预算法,造成预算编制的科学性和准确性不足。在预算执行方面,部分单位缺乏必要的监督,无法形成相互之间的有效制约,使得预算执行中随意调整的现象较为普遍,加之预算执行完后的评价考核没有制度规定,流程操作不明确等问题,均在一定程度上影响到预算效果的提高。此外,部分事业单位的预算绩效管理也差强人意,绩效考评范围不明确、绩效考评指标不清晰、绩效考评制度不规范、绩效考评技术不先进等问题普遍存在,绩效考评工作流于形式。

(三)内部控制不健全。财政部于 2012 年 11 月正式发布了《行政事业单位内部控制规范(试行)》,并于2014年 1 月 1 日起实施此规范,然目前很多事业单位在内部控制制度依然较为薄弱,一些单位虽然制定了一系列内控制度,但只是在某些片面方面做了一些限定,并未全面地覆盖到单位业务活动发生的各个岗位及业务环节,对于制度的执行的过程和效果缺少监督,“有章不循、违章不究”的现象较为普遍,造成制度应有的作用较难得到充分发挥。此外,很多单位信息沟通和衔接不到位、外部监督和内部审计对单位内部控制的监督检查缺位、资产状况缺乏有效控制等现象也较为突出,以上种种问题,给事业单位信息质量的真实可靠性以及资产的安全性带来一定隐患。

二、新预算法修订后财务预算如何创新管理

(一)强化预算管理,完善预算管理机制。针对事业单位预算体系不够完善、预算管理机制不够健全的问题,事业单位要想充分适应新《预算法》,当务之急是要根据国家规定的有关法律法规,制定出适合单位实际情况,操作性强的预算管理制度,并明确各部门的责任和义务,从而为预算管理提供强有力的制度依据。对此,笔者以为尤其要强化两点,一是财政信息公开制度。新《预算法》则明确指出了要建立健全全面规范、公开透明的预算制度,并具体规定了预算公开的内容、时间和主体,未依照规定对有关预算事项进行公开和说明的,将追究相关责任人的行政责任。因此,事业单位有必要把财政信息公开纳入今后的预算管理工作中,建立健全财政信息公开制度,自觉主动地将新《预算法》中要求的预决算、政府采购以及有关审计报告的信息进行全面、真实地公开,以更好地接受公众监督,规范财务收支行为。二是预算监督管理机制。新《预算法》强调预算管理上要实现透明度,实现阳光监督并对于财务管理实践中一些比较突出的问题(如违规开设专户,违规担保,挪用骗取预算专项资金等)进行了严格的责任规定,因此,事业单位必须建立健全预算管理的监督机制,强化预算责任,将预算的支出与收入进行开诚布公,以确保预算资金使用的安全、合理、有效。

(二)提高预算管理的科学化,增强财务管理的动态和绩效管理。新《预算法》分别在第四章和第六章对于预算编制的科学性和预算执行的规范性进行了明确的规定,因此,在今后的工作中事业单位应以完善预算编制、执行为契机,加强预算管理的基础工作。预算编制方面,事业单位应从实事求出发,结合单位整体及具体预算年度工作安排来编写资金预算,对于预算年度的工作进度进行合理评估,对各方面的资金需要充分计算,运用绩效考核目标任务趋准算法,最大限度地提高预算编制的科学性和准确性。此外,新《预算法》突出强调了全口径预算,这就要求事业单位要重视预算编制的范围,在编制预算要将单位的所有收入和支出均纳入其中,从本单位的自身特点出发选取合理的调差方法和评估方案,对资金收支进行合理的预算,切忌多报或隐藏。预算执行方面,要从单位业务工作计划出发,将其与财政部、上级主管部门关于预算执行的要求进行统筹部署,科学合理地编制预算执行计划。在预算执行过程要要逐级负责,强化责任到岗、责任到项目,严格按照预算批复、用款计划、项目进度和规定程序执行。此外,新《预算法》提出将绩效管理贯穿预算编制、执行和考核等环节中,这就要求事业单位要把预算绩效管理作为预算管理的导向,实施全程化的绩效预算管理制度,实行从资金预算、资金使用到资金收回的全程动态化管理,全力保障事业单位以尽可能低的成本提供最有效最充分的社会公益服务。

(三)健全内部控制体系,加强财务监督。内部控制是事业单位进行内部财务管理和控制的重要手段,如上所述,新《预算法》对事业单位预算执行行为的约束以及预算执行行为的法律责任均进行了相关规定,对事业单位而言,要想当好预算执行的主体,承担得起预算执行的结果,就必须提高内部控制意识、完善内部控制建设,通过内控来规范单位的各种经济活动,以确保预算执行的合法合规。此外,新《预算法》对于预决算的审查、监督以及预决算的公开等内容均有多次提及,因此,事业单位还要加强财务监督,通过事前、事中、事后监督相结合的举措,对预决算、收支、结转结余、资产、负债等管理进行严格监督,以确保预决算经得起考验。以“三公经费”为例, 事业单位应当建立健全其内部控制制度、支出进度预警机制,从财务管理及内部财务监督入手,在根本上做到其公开的可信、透明。

总之,新《预算法》使预算管理的诸多方面得到了重大完善,也对事业单位以预算管理为核心开展财务管理工作提出了更高、更加明确的要求,我们应以新《预算法》作为经济活动和财务管理的行为准则,全面加强预算管理,实现财务管理的创新,从而在法制轨道上促进财务管理工作更好地服务于事业单位的各项经济活动。