地方投融资平台转型与投融资创新

中图分类号: F810.7 文献标识码: A 文章编号: 1673-1069(2017)02-58-2

0 引言

自20世纪80年代末90年代初兴起的地方政府融资平台,为中国改革开放30多年经济的飞速发展做出了巨大贡献。但同时因为地方政府融资平台自身存在着缺陷,使其弊端不断暴露出来。近年来,随着新常态下经济增速的放缓、经济发展的转型,传统的依靠投资拉动的经济发展方式正在逐步改变,粗放的投融资管理方式已经不适应当代经济的发展要求,再加上平台债务风险日益加剧,传统的政府融资平台运行模式越来越不适应当前经济发展的需要,为避免因地方政府融资平台债务而引发系统性金融风险,以及为了更好地适应当前经济的发展,地方政府融资平台的转型发展迫在眉睫。目前,国内对于地方政府融资平台的研究主要集中在用不太全面的数据对融资平台或地方债进行风险分析验证,以及对融资平台的融资、运作、内部控制、与经济增长的关系等进行宏观研究,而对地方政府融资平台未来发展方向以及转型发展路径进行较为系统性的研究较少,文章基于此种状况,对地方政府融资平台的转型发展的路径选择进行探析,希望能够给地方政府融资平台的研究带来新的思路。

1 政府融资平台公司的“前世今生”

要想解决转型问题首先要先了解平台公司的成立背景及产生的影响!所谓政府融资平台公司,是在中央和地方实行了“分税制”改革后,地方政府为了在分税制改革中重新平衡事权关系的产物。为推动当地经济发展,地方政府需要筹集大量的建设资金,而国家有关预算法律不允许地方政府直接举债,所以各地政府无一例外地成立了国有独资公司,作为融资平台向金融机构融资搞建设。客观讲,地方投融资平台扭转了宏观经济下行的不利局面,有效缓解了地方民生投入的财政压力,推动了中国城镇化建设并完善了基础设施,对于地方经济社会发展具有非常重要的现实意义。但是,地方投融资平台的快速发展也带来了一些不可回避的风险,具体如下。①经济波动风险,平台公司强化了地方发展对投资依赖度的程度,容易放大经济波动幅度进而导致实体经济受损。②产业结构失衡的风险,平台公司发展和地方土地相关收入紧密相连,容易造成地方经济一房独大的格局;③金融风险。某些平台公司通过信托等“影子银行”渠道完成融资,这很可能会造成某些不良贷款,积累起来极有可能造成局部的金融风险。④财政风险。平台公司举债不列入预算,没有上级部门的监管,很可能造成地方财政困难,使“地方政府”实质性破产。所以剥离平台公司的融资功能是势在必行!

2 转型所面临的困难

各类融资平台公司作为地方政府的“融资工具”,按照相关意见的规定与政府融资职能切割的变革,向“市场化”和“实体化”转型,首先面临着财务方面的制约:

一是资产负债率高。平台公司最重要的职能就是帮助地方政府融资,根据统计数据表明全国平台公司的资产负债率高于85%。平台公司的资产负债率这么高依然还能继续融资或者正常经营是因为背后有政府信用作为担保,一旦与政府脱钩,就会失去进行继续融资的能力。

二是到期偿付债务的比例高。政府融资平台公司所借债务一般用于城市建设和投资于回收期较长的公益项目,所以长期债务占总债务的比例较高,长期债务偿付就有明显的周期性。据国家审计署于发布的一份审计结果显示,地方政府债务将在2014年后达到偿付高峰。(包括政府负有偿还义务的债务、担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务)。

三是资产的流动性低。由于历史原因很多融资平台公司在组建的时候实收资本就没有完全到位,或者虽然出资到位,但是以存量土地资产作价、非经营性市政资产抵充,导致平台公司资产流动性普遍不足,资产的变现能力和盈利能力较差。平台公司流动资产不足尤其是货币资金不充足就会产生短期债务的兑付风险,一旦债务逾期,就会造成资金链断裂,公司就有可能破产,由此可能引发大规模的经济纠纷,甚至造成区域性的金融危机。

四是经营性现金流量满足率低。很多平台公司没有或者只有少部分经营项目,企业自身经营活动创造现金的能力较弱。该比率较低说明企业用其经营活动产生的现金净流量难以满足投资活动的资金需求,企业再投资能力不强。

五是管理体制方面的制约。由于融资平台公司长期在体制框架内运作,名义上是公司制企业法人,实际上在运作上更像事业单位,隶属于财政局或政府的其他职能部门。单位由政府的副市长或副县长挂帅,局长或副局长兼任公司的负责人,具体管理公司的日常事务,缺乏完善的法人治理机构。如何培育和提高适应市场竞争的公司治理层、真正符合企业利益的战略规划,也是平台公司实现向“实体化”和“市场化”转型,真正成为自主经营市场主体的关键因素。

3 面对新形式如何应对

3.1 债务置换

按照2014年43号文规定,区分新债和旧债,对于2014年年底之前的地方政府性存量债务,不管是用什么方式举借的,财政部会同有关部门进行了清理。经过甄别,全国存量债务中有15.4万亿元属于地方政府债务。对于这些债务,允许地方在3年左右过渡期内,逐步发行地方政府债券进行置换,纳入预算规范管理,分别到期偿还。

3.2 市场化经营

对于平台公司原有的经营性项目,例如商业房地产开发及配套的物业管理,文化旅游,燃气热力等经营性项目,与政府脱钩,完全推向市场经营,政府只负责监管,债务转化为一般企业债务,企业自主经营,自负盈亏。 3.3 平台公司整合

根究相关统计数据,百分之九十五以上的平台公司主要集中在市、县两级政府部门,而且每一县或市都有数家平台公司,这样本来就有限的资源又被分配到好几家平台公司,每家平台抵御风险的能力相对都较弱。如果将本市或本县范围内的平台公司整合成为一家公司,它的现金流,抵抗风险的能力就会成倍增加,应对经营性到期债务时也可以有更多的资金错配。

3.4 积极参与ppp项目

对城市公交系统、污水处理系统、生活垃圾处理系统等可以吸引社会资本参与的有一定收益的社会公益性项目,要积极推广ppp模式融资建设,其债务由中标项目公司按照市场化原则举借和偿还。政府按照双方协商约定的协议,承担财政补贴、合理定价、特许经营权授予、以及政府监督等责任,不承担偿债责任。政府融资平台公司可以积极参与ppp项目,完全市场化运作,继续为地方经济建设贡献力量。

3.5 对土地一级开发项目实行封闭运作

地方政府建立土地储备机构名录、严格控制土地储备总规模和融资规模,专款专用、封闭式管理,不得用于城市建设。

3.6 对于难以吸引社会资本参与,需要政府举债的进行融资

对于难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的重大基础设施的修建,公益性项目投资,应由政府通过公开发行专项债券的形式进行融资,所借债务列入政府预算,平台公司不再参与融资。

3.7 通过注资增强偿债能力

对平台公司由于历史原因形成的出资不实导致资产“空心化”,转型有困难的,可以通过注入一部分的优质资产,增强公司的偿债能力。

4 总结

总之,地方政府融资平台与地方政府息息相关,在地方债务风险加速积累的当下,约束债务扩张需多管齐下,不仅要以正规的融资渠道代替地方融资平台的融资职能,使地方政府债务全额纳入政府预算合理控制,还要推进财税改革,适当扩大地方政府的财政自主权,纠正事权与支出责任不匹配的现状,这样才能使地方经济健康发展。